黄康生委员：
您提出的“关于城镇化过程中耕地保护问题的提案”收悉。经商财政部、住房城乡建设部，现答复如下：
一、关于强化政府首长责任，实行耕地保护一把手负责制的建议
为提高地方政府特别是政府主要领导的耕地保护责任意识，切实加强耕地保护，2005年，国务院办公厅印发了《省级政府耕地保护责任目标考核办法》（以下简称《办法》）。《办法》明确提出：各省、自治区、直辖市人民政府对《全国土地利用总体规划纲要》确定的本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积负责，省长、主席、市长为第一责任人。耕地保护责任目标考核结果列为省级政府第一责任人工作业绩考核的重要内容；对考核确定为不合格的地区，由监察部、国土资源部对其审批用地情况进行全面检查，按程序依纪依法处理直接责任人，并追究有关人员的领导责任。
从2008年起，我部会同农业部、国家统计局等有关部门对省级政府耕地保护责任目标履行情况进行了5次检查和1次考核。全国31个省份也相继制定实施了耕地保护责任目标考核办法，逐级开展目标考核或检查。目前，大部分省份将耕地保护纳入地方政府年度绩效考核评价体系，实行了耕地与基本农田保护领导干部问责制，开展了耕地保护政府领导干部离任审计工作，耕地保护共同责任机制逐步加强和完善。
下一步，我们将紧紧围绕党中央、国务院对国土资源管理工作的总体要求，进一步完善省级人民政府耕地保护责任目标考核办法，积极推动将耕地保护目标纳入地方经济社会发展和领导干部政绩考核评价指标体系，督促地方政府严格执行领导干部耕地保护离任审计制度，落实地方政府保护耕地的主体责任。
二、关于强化土地利用规划功能，从源头上保护耕地的建议
土地利用总体规划是指导土地管理的纲领性文件，是落实土地用途管制、从源头上保护耕地的基本依据。土地利用总体规划通过国家、省、市（地）、县、乡（镇）5级规划体系，将耕地保护面积、基本农田保护面积、新增建设占用耕地、整理复垦开发补充耕地等指标任务逐级分解下达，并最终落实到地块和农户。土地利用总体规划一经批准就具有法律效应，不允许任何地方、任何领导随意改变。通过土地利用总体规划和计划严格管控，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。
2005年，为进一步加强土地管理，适应工业化、城镇化快速发展的客观形势，国务院颁布了《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》，部署开展了我国第三轮土地利用总体规划。目前，这一轮土地利用总体规划的规划期限已经过半。在规划实施过程中，地方各级国土资源管理部门在政府统一领导下，统筹资源保护与合理利用，认真落实规划确定的各项目标任务，不断健全规划实施管理制度，在守住耕地保护红线和粮食安全底线的同时，为经济社会持续健康发展提供了有力保障。针对规划实施中存在的一些不容忽视的问题，我部也在加紧调查研究，加快建立规划实施监测评估体系，推动土地利用规划专项立法，不断完善规划实施制度，提高规划科学性和权威性，以切实发挥规划的统筹管控作用，从源头上控制乱占滥用耕地。
下一步，我们将按照中央关于严格保护耕地的新精神新要求，会同有关部门严格划定城市开发边界、永久基本农田和生态保护红线，进一步加强全国各级土地规划实施监管，强化土地利用规划的整体管控作用，引导全社会保护和合理利用土地特别是耕地资源，统筹土地资源的开发、利用和保护，落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度。
三、关于强化政策效益，从严管上保护耕地的建议
1．关于提高土地出让金标准并由省级统一管理使用的建议。从全国情况看，有些建设用地，特别是工业用地价格比较低，粗放利用现象较为严重，不利于保护耕地。党的十八届三中全会已经提出“建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格”。目前，我部正会同有关部门研究落实三中全会精神的相关政策，您提出的建议我们将予以统筹考虑。
对于土地出让金的管理使用问题，财政部印发的《国有土地使用权出让收支管理办法》已有明确规定。目前我国土地出让收入80%左右需要由市县政府依法支付给被征地农民和用于土地出让前的配套基础设施建设，地方政府能够自主安排使用的土地出让收入不足20%。中央和省级财政已通过新增建设用地土地有偿使用费和农田水利建设资金，集中了一部分土地出让收入，如果省级再集中过多土地出让收入，将影响市县及时、足额支付征地补偿费用。因此，土地出让收入应大部分留给市县为宜。
2．关于开征土地占补平衡税由省级管理的建议。为合理利用土地资源，加强土地管理和保护耕地，我国于1987年开始对占用耕地建房或者从事非农业建设的单位和个人征收耕地占用税。国务院于2007年对《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》进行了修订，明确耕地占用税的征收管理适用《中华人民共和国税收征收管理法》。耕地占用税属于地方税，税收收入全部计入财政专户，由地方政府统一使用。总体来看，您的建议已基本在现行的耕地占用税政策中得到了体现。
3．关于对工业化城镇化过程中已批不用的闲置土地依法收回的建议。2012年，为适应新形势，进一步加强闲置土地处置力度，我部修订了《闲置土地处置办法》，印发了《闲置土地处置法律文书示范文本》，对闲置土地调查、认定、处置和利用、预防、监管及相关法律责任做出了明确规定，对闲置土地信息公开也提出了相应要求。市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。下一步，我部将继续加大对地方国土资源主管部门在闲置土地处置工作中的监督工作，更好地规范土地市场行为，盘活低效用地。
4．关于促进企业升级换代，鼓励企业从事土地密集型产业的建议。为加强工业项目用地管理，促进工业用地节约集约利用，2008年，我部发布实施了《工业项目建设用地控制指标》，明确工业项目投资强度、容积率、建筑系数、行政办公生活服务设施用地所占比重、绿地率等五项控制指标，不符合工业项目五项控制指标要求的，不得办理土地审批、供应和用地手续。为掌握土地节约集约利用情况，2009年，我部联合发改委、统计局发布实施了《单位GDP和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗考核办法》，启动了对各省级政府固定资产投资规模增长消耗新增建设用地的评价考核。2012年，我部下发《关于单位国内生产总值建设用地下降目标的指导意见》，将“十二五”规划纲要确定的“单位GDP建设用地下降30%”的目标，分解下达到各省（区、市），要求各地采取各种措施严格落实。单位工业用地产生的绩效与其他行业、产业用地产生的绩效，均体现在《考核办法》和《指导意见》涉及的评价考核体系中。此外，我部还配合其他相关部门，起草下发了多个文件，就进一步支持小型微型企业健康发展、加快推进重点行业企业兼并重组、促进产业结构调整升级等事项提出了具体的供地用地支持措施，落实中央关于转方式、调结构、惠民生的具体部署，进一步促进企业升级换代，提高土地利用效率。
5．关于将土地出让金等税费全部用于土地整治的建议。我国《城市房地产管理法》规定，土地出让金应当全部上缴财政、列入预算，用于城市基础设施建设和土地开发。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》进一步明确土地出让收入扣除用于征地和拆迁补偿支出外，还可用于农村饮水、沼气、道路、环境、卫生、教育、文化等基础设施建设，以及城市保障性安居工程、城市基础设施建设等支出。目前土地整治资金来源渠道比较多，包括新增建设用地土地有偿使用费、从土地出让收益中计提的农业土地开发资金和农田水利建设资金，以及土地出让收入用于土地前期开发支出的资金、耕地开垦费、土地复垦费、土地闲置费等。考虑到土地整治工作已有上述多个资金来源，而土地出让收入也有专门的使用规定，因此不宜再规定全部用于土地整治。
四、关于强化有序健康发展，走紧凑型、多中心、组团式城镇化之路的相关建议
近年来，国家不断加强土地利用总体规划和城乡规划的综合调控引导作用，在促进城镇化有序健康发展等方面开展了大量基础性工作。一是编制出台《全国土地利用总体规划纲要》《国家新型城镇化发展规划》等一系列顶层规划，引导形成合理的空间开发格局；二是编制完成珠三角、长三角、京津冀、海峡西岸、成渝、北部湾等城镇群协调发展规划，加强对重要城镇化密集地区的协调发展指引，推动这些地区基础设施共享，生态环境共保；三是加强对省级土地利用总体规划和城镇体系规划制定及实施的指导，坚持集约节约用地，严格保护耕地，提高城镇建设用地效率，引导各地走因地制宜的新型城镇化道路。
下一步，我们进一步细化措施，加强规划管控作用，提升城镇化质量。一是落实耕地保护优先原则，调整完善土地利用总体规划。结合划定城市开发边界、生态保护红线，优先开展基本农田调整划定工作，重点将城镇周边、交通沿线等易被占用的优质耕地优先划为永久基本农田，科学控制城镇规模，促进落实紧凑型、多中心、组团式城镇发展模式。二是完善国家和区域城镇体系。综合考虑经济社会发展条件、人口布局、资源禀赋和环境基础的区域差异，推动构建大中小城市和小城镇协调发展的“两横三纵”城镇化战略格局。三是加强城镇密集地区规划工作。科学规划城镇群、大都市区内各城市功能定位和产业布局，强化城镇群内中小城市的产业功能，增强小城镇公共服务和居住功能，疏解中心城市功能，缓解特大城市中心城区压力，推进城镇之间在交通、通信、供电、供排水等基础设施建设等方面的一体化、网络化发展。
感谢您对国土资源管理工作的关心和支持。
国土资源部
2014年8月28日
