全国政协十二届二次会议提案第0734号
案 由：关于城镇化过程中耕地保护问题的提案
主 办：国土资源部
会 办：财政部 住房城乡建设部
提案形式：个人提案
第一提案人：黄康生
内 容：
自古以来，土地就成为人类生存和发展的最为重要的财富之一。“劳动是财富之父，土地是财富之母”。可以说，土地真奇特，搬不走，拿不掉，其道理就在其财富上。在人类历史上，为了占有更多土地，发动了无数次战争。中国几千年的奴隶社会和封建社会，一个朝代接着一个朝代的覆亡，根本原因就栽在土地问题上。所有的奴隶和农民起义，无不以土地为核心，但都改变不了土地是地主所有性质。我们党领导的中国革命，彻底改变了延续数千年的土地奴隶主和地主所有性质，使农民真正成为土地的主人。
城镇化的大战略不可能悬在空中建设，自然更离不开土地，甚至要占用耕地，于是就产生了城镇化与保护土地特别是保护耕地的矛盾。根据国家统计局公布的数据，2000年我国耕地有13004万公顷，到2011年底则只有12172万公顷，10年时间锐减了832万公顷，约合12480万亩，每年减少耕地1248万亩，照此速度下去，100年之后中国的耕地将基本占完，这是太可怕的事情，是一项威胁10亿多人吃饭的大问题，具有挑战性的大课题。
然而，我国在实施城镇化的过程中，贪大求全，乱占、滥用耕地比较突出。主要表现在四个方面：一是土地利用强度不高。全国城市平均容积率仅为0.5左右，许多城镇存在大量闲置土地或低效利用土地。二是用地结构不合理。国外工业用地一般不超过15%，而我国达30%左右。三是土地资源浪费严重。一些城市搞以大马路、大广场、大草坪、大园区为标志的“大”字号工程，从而造成土地城镇化的速度大大地超过人口城镇化的速度。四是土地利用规划名存实亡，占补平衡落实不到位，实际效果差。上述四个方面的问题如不加以解决，我国的城镇化要付出沉重的代价。
选择什么样的城镇化发展路径，应根据我国人口多，耕地少的因素来决定。全国现有耕地面积18.37亿亩，人均耕地仅1.413亩，仅为世界人均耕地的37.3%。美国可利用的土地资源比我国多十几倍，54%的土地可以开垦为耕地，但人口却只占我国的23%。我国宜人居住的土地只占国土面积百分之十几，加上Ⅱ类宜居地也只有26%，更为严重的是我国耕地后备资源已经枯竭，有限的耕地后备资源分布也不均。作为人口大国，决定了我们必须走节约和保护耕地的城镇化路径。我们未来吃什么？子孙后代吃什么？这是中国决策者必须审慎思考的长久大事。解决我国十多亿人的吃饭问题只能靠自己，必须死守住18亿耕地红线。为此，建议：
一、强化政府首长责任，实行耕地保护一把手负责制。我国是单一制国家，保护耕地可借鉴20世纪八九十年代推行的“米袋子”省长负责制、“菜篮子”市长负责制的做法，对耕地保护实行目标管理，把责任落实到党政一把手身上，并作为政绩考核和提拔任用的依据，出现乱占、滥用耕地的实行问责制。
二、强化土地利用规划功能，从源头上保护耕地。我国是一个土地短缺的国家，应该惜土如金。规划不仅展现美好未来，确保“30年不挨骂、50年不落后，100年不后悔”，而且按规划分期分批分年度供地，可避免贪大求全，“摊大饼”式的“造城运动”的土地浪费，从而在源头上控制乱占、滥用耕地。
三、强化政策效应功能，从严管上保护耕地。目前，我国采取控制占用耕地更多的是计划经济办法，也就是通过年度用地计划指标和行政审批办法对项目进行供地，这种办法往往受人为因素影响，也容易产生腐败。在全世界实行最严厉的耕地保护政策，这是我国国情决定的。要解决少占用耕地问题：一是提高土地出让金标准，并且对土地出让金由省级管理、统一使用；二是开征土地占补平衡税，税收由省级政府管理，统一使用；三是对工业化、城镇化过程中，已批不用的闲置土地依法收回，从新出让；四是促进企业升级换代，鼓励企业从事土地密集型产业；五是对征收的土地出让金和耕地占补平衡税全部用于土地整治，实现以省为单位占补平衡。
四、强化有序健康发展，走紧凑型城镇化模式。我国土地资源特别是耕地和宜居土地资源稀少，后备耕地资源更少，而人口又多且不断增长。城镇人口的增加需要更多的耕地转换为非农建设用地，尤其是工业化、城镇化用地。然而我们只能精打细算，尽量少占耕地，尽量提高非农用地的利用率，尽量提高城镇空间密度以及功能组合的紧凑程度，大力推行紧凑型有序发展的城镇化模式。
五、强化都市圈、城市群，走“多中心”组团式城镇化之路。我国是城镇化后发国家，可以借鉴和利用“先发”国家的经验教训，少走弯路，少占耕地。发展城市圈、城市群可以治理“摊大饼”式的无序扩大，生产要素可以在更大空间范围内聚集流动和优化配置，形成集群城镇，使产业布局趋于合理，基础设施共享，可减少对耕地的占用。在城镇布局上要“多中心”组团式、点状式安排，宜大则大、宜中则中、宜小则小。在平原地区，可把分散的农村适度向城镇集中，从而调节和置换耕地、增加新增面积。在山区地区，一般多利用山地，依山而建，尽可能不占用耕地，形成布局合理，乡城一体，功能分区，融合发展的城镇化节约、集约用地格局。
