王玉庆委员代表全国政协人口资源环境委员会的发言
关于加强自然保护区建设和管理的建议

目前我国已建立各类自然保护区2588个，总面积约149万平方公里，占陆地国土面积的14.9%，超过世界平均水平，成绩应予肯定。其中国家级自然保护区335个，占国土面积9.71%。它们是我国自然环境最好、生物多样性最丰富的地区，是自然遗产精华所在，是中华民族祖先留给我们最宝贵的遗产。如果这些地方遭到了破坏，真是上对不起祖先，下对不起后代。

一、困难和问题

随着我国工业化和城镇化的推进，自然保护区保护与利用的矛盾日益突出，破坏现象相当严重。据环保部最新遥感监测报告显示，监测的332个国家级自然保护区中，331个有人类活动，包括搞农牧业、办工厂、旅游、建交通能源设施，等等。其中人类活动干扰强度剧烈、明显、较明显的三类保护区数量占总数的81%。近年来地方政府要求调整保护区范围的越来越多，据2010年统计，约占国家级自然保护区的15%。尚有大量自然保护区未向国家提出调整申请，但实际上已有开发活动，甚至有些名存实亡。

从国家管理来讲，亦存在以下突出问题：

（一）体制机制不健全。国家规定，国家级自然保护区由省级主管部门负责管理，但实际上很多地区将管理机构层层下放，交由市、县、乡负责，严重影响了保护效果。至今尚有31%的保护区没有专职管理人员。综合管理与分部门管理相结合的管理体制也存在部门分工不清、配合协作不够等问题。风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园等与自然保护区交叉重叠，一个区域挂几块牌子，管理目标和要求不一致，极易产生矛盾。

（二）投入严重不足。即使是国家级自然保护区，也主要靠地方财政出钱养护，而这些保护区大多处于老少边穷地区，地方财力有限。中央财政各种项目投入平均每年不足10亿元，与实际需求差距很大。我国自然保护区平均投入为50美元/公顷，仅为发展中国家平均水平的1/3。由于资金缺乏，多数保护区管护设施建设滞后，一些保护区仅能开展简单看护工作，甚至连人员工资都不能保证。经费不足还使一些保护区把主要精力放在开发创收上，极不利于管护工作。

（三）立法工作滞后。约占国土面积15%的自然保护区至今缺少一部法律。1994年国务院制定的《自然保护区条例》已经远不能适应新形势和管理需要。第十届、第十一届全国人大将《自然保护区法》列入立法规划，但由于种种原因，至今没有出台。

二、有关建议

（一）抓紧制定《自然保护区法》，确立自然保护区的法律地位和保护区规划、管理、土地权属、生态补偿、保护基金等各项制度；确定政府及相关各方的法律责任。

（二）加大投入，为自然保护区建设提供保障。应将国家级自然保护区建设和管理费用全部由中央负担，每年需要约30亿元。国家每年投入大量财力物力植树种草、退耕还林，恢复破坏的生态，但对目前生态最好的地区却不注意保护，这是非常得不偿失的。每年投入30亿元，保护好近10%自然环境最好的国土，是投入产出比最高的项目，值得认真考虑。

（三）完善自然保护区管理体制，实施科学分类管理和分级负责。建议哪一级的保护区由相应一级政府负责。应考虑成立直属国务院管理的国家自然保护区管理局，统一管理国家级自然保护区，破解长期以来多头管理带来的困局。打破不同类型保护区“一刀切”的管理模式，参照有关国际规范，综合考虑功能定位和主要保护对象特点，对自然保护区实施科学分类和管理，提高管护的针对性、科学性、有效性。

（四）编制规划，强化监管，维护自然保护区的稳定和发展。抓紧编制“全国自然保护区发展规划”，科学指导自然保护区发展。建立自然保护区工作责任追究和任期目标管理制度，定期开展自然保护区专项执法检查和管理评估，严肃查处各类违法行为。加强有关自然保护区的宣传和科普工作，提高全社会对保护区重要性的认识。提高保护区周边群众享受基本公共服务的水平，帮助他们发展经济、改善民生。