孙晓郁常委代表全国政协经济委员会的发言
搞好农村土地确权完善农村土地流转保障农民土地权益

土地是财富之母，更是农民的“命根子”。经济委员会今年成立了“搞好农村土地确权，保障农民土地流转权益”专题组开展调研。5月，召开了专题座谈研讨会。6月上旬，专题组赴重庆市进行了实地调研。

一、基本情况及存在问题

对农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权、耕地承包经营权进行确权、登记、颁证，是“三农”领域一项重要的基础性工作。目前，全国农村集体土地所有权发证率达到73%，宅基地登记发证率达到80%，集体建设用地登记发证率达到84%，50个县（市、区）开展了耕地承包经营权登记工作试点。但在实际工作中，还存在一些问题：一是基层认识不到位，政府缺少积极性，农民热情度不高。有的基层政府担心引发一些旧矛盾以及新诉求，影响地方稳定；有的担心给将来征地带来困难和障碍；还有的觉得工作量太大太细，财政压力大，麻烦；而农民觉得发个证不管用、不实惠，搞不搞无所谓。二是随着工业化、城镇化的推进，农村集体经济组织与其成员的关系变得越来越模糊。农村土地确权登记中集体组织成员增减变化，都会带来要不要调整土地的问题，而对此尚无明确的政策和制度安排，容易引起纠纷。三是农村土地权属历史遗留问题较多，还出现了一些新情况。一些农村宅基地“批小占大”，超面积较多，确权面临尴尬。一些地方正在进行新社区建设，新社区宅基地的确权困难。耕地承包中原来发给农民的承包经营权证与实际地块面积不符，从全国范围看，相差较大。农村土地整治过程中复垦出来的耕地，权属不甚明确，有的基层政府对这些地不确权甚至自己去经营。已发包给农民的国有农用土地承包经营权确权登记问题也需要研究。

农村土地流转面积总体快速增长，各地流转比率差异较大。面临主要的问题：一是农民承包地流转后，土地使用的“非粮化”、“非农化”现象比较明显，对国家粮食安全和农产品有效供给造成隐患。二是鼓励和引导农村土地流转的政策体系尚未形成。三是流转市场不够健全。多数地区缺乏流转服务体系和平台，流转的自发性特点明显。四是农村土地纠纷仲裁机构不健全，仲裁员队伍素质不高，仲裁能力薄弱。

二、建议

（一）进一步深化认识。农村土地确权是维护农民合法土地权益、巩固农村基本经营制度、完善社会主义市场经济体制、统筹城乡发展、促进农村社会和谐稳定的现实需要。在一些地方，损害农民合法土地权益的现象时有发生，对农民土地的剥夺随意性大。农村土地确权后，从制度上强化了对农民土地权益的保护，有利于防止随意侵害农民权益现象发生。

（二）用法律制度保障农民土地权益，落实、巩固确权成果。一是应有更高层次的土地确权登记法律法规。二是研究出台《农村集体经济组织法》，明确集体农民的法律地位、集体所有制的内部结构、集体成员的身份、集体土地的权能、集体土地用益物权的权限等，增强农村集体经济组织的维权意识和农民的公民意识。

（三）强化农村土地流转的用途管制。对违规改变土地农用性质的要加大调查和惩罚力度，维护农地规划的严肃性和执行力。在用途管制上可采用经济的办法，成都市用财政资金建立耕地保护基金的做法值得借鉴。农村土地流转宜以发展种粮大户为重点。对工商资本进入农业土地流转市场应做出相应规定，防止土地使用“非农化”、“非粮化”现象大规模发生。

（四）逐步建立统一的城乡建设用地流转体系。从统筹城乡发展的角度考虑，推动符合规划的农村集体建设用地直接入市，实现与城市国有土地“同地、同权、同价”。及时总结一些地方探索出来的经验，推动农村集体所有土地与城市国有土地平等参与城市化进程，即在统一的城乡建设规划基础上，允许和鼓励城里的企业租用郊区农村集体建设用地或农民合法开发的物业。