民革中央的发言
创新农村土地流转方式推进农村“两权”抵押

中共中央《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”，在推进农村土地流转方面迈出了重要一步。实践证明，农村耕地承包经营权的流转，有力推动了农业经营方式的转变和现代农业的发展，对于推进新农村建设和城镇化进程，有着重要的作用和意义。

但是，当前我国农村土地流转的速度、规模和规范程度，与农业产业化经营、现代农业发展的要求相比还有很大差距。其中，资金瓶颈问题尤为突出。现有的农户小额信用贷款，额度小、期限短，难以满足现代农业产业化经营的大额资金需求。而农民手中最大的资产，即农村土地承包经营权和宅基地使用权（包含附着其上的农民房屋产权），在现有金融制度和法律环境下，都是难以评估、无法办理抵押登记和难以处置的。

我们认为，创新农村土地流转方式，推进农村“两权”抵押，是解决农村金融服务瓶颈的有效途径，有助于整合城乡资源、盘活农村资产、增加农民融资渠道、扩大农业投入和农民财产性收益，能够进一步加快城镇化进程、促进农村经济发展。

为此，建议：

一、进一步修改和完善农村“两权”抵押贷款的政策与法规

缺乏法律制度支持，是推行“两权”抵押的最大障碍。《担保法》第37条规定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”。《土地承包法》规定农村土地承包经营权的抵押只限于通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的荒山、荒滩等农村土地。而在《物权法》中，虽然第133条规定“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地，依照农村土地承包法等法律和国务院的有关规定，其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转”，但第184条将宅基地使用权明确排除在抵押财产之外。虽然2009年人民银行、银监会出台的《关于加快推进农村金融产品和服务方式创新的意见》，为农村土地经营权和宅基地使用权用于抵押担保提供了政策依据，但需要立法机关从法律法规层面作出明确规定，为农村经济社会的繁荣发展提供法律支撑和保障。建议允许城市资本和城市居民通过指定机构，以公开、公平的方式购买农村资产的使用权，包括农民的房地产，并通过权证的发放来保护其合法性。

二、在做好确权工作基础上，延长第二轮承包合同承包期，并明确“两权”的继承权

使用权期限的长短是影响“两权”价值的重要因素之一。要加快推进农村居民房屋、土地承包经营权的确权登记办证工作。以第二轮承包为基础，由原家庭签约人或其仍在该村集体从事农业生产的家庭成员与村集体续签原承包地的承包合同，承包期延长至该家庭无人在该集体从事农业生产为止，宅基地使用权同期延长。承包期内的“两权”是家庭财产的组成部分，受法律保护，其直系亲属对此享有继承权。

三、完善市场服务体系，充分保护农民的合法利益

一是完善农村资产流转体系，以土地交易所、农村土地流转服务机构为中心，建设农村综合产权交易体系。二是完善和发展农村资产评估体系，支持各地探索以市场化方式组建农村“两权”及其他农村权益类资产评估机构，满足农村资产和权益评估需求。三是设立专门的法律机构，或鼓励社会上各类法律组织开展关于农村“两权”抵押问题的法律援助和政策咨询，切实维护农民合法权益。

四、加强信用环境和法制环境建设，进一步完善农村金融生态建设协作机制

一要注重开展诚信宣传教育，重点抓好农户信用档案建设，建设良好的农村信用环境。同时建议其他涉农项目的支农惠农政策措施与“两权”抵押贷款建立联动机制，以更好扶植“两权”抵押贷款企业及农户的发展。二是制定相关司法措施，依法受理和妥善审理、执行有关农村“两权”抵押贷款及农户小额信用贷款的纠纷案件，充分保障各方合法权益。

五、建立农村金融风险规避和处置机制，加强农村保障体系建设

首先，加强涉农信贷和保险合作，将涉农保险投保情况作为银行授信要素，鼓励借款人对贷款抵押物进行投保，不断提升农业保险的渗透度。第二，采用财政贴息贷款和政府担保的方式，减轻和消除金融机构开展农村“两权”抵押贷款业务的后顾之忧。第三，建议组建国有性质的农村资产经营管理公司，负责处置农村“两权”抵押贷款产生的不良资产。处置应遵循农村“两权”抵押物首先在本集体经济组织内进行转让的原则，如本集体经济组织内无法处置，该公司可以对有关抵押物进行收购或流转。第四，探索设立农村“两权”抵押担保基金和风险基金，专项用于农户抵押担保和农民“两权”抵押还贷出现困难时的补贴。最后，切实保护参与农村“两权”抵押贷款农民的基本权益，要为在城乡皆无居所的农民个人或农民家庭提供廉价住房，为因“两权”抵押产生风险而无生活、医疗保障的农民提供基本社会保障。