案 由：关于通过人事管理改革来改变我国就业状况的提案
提 案 者：张红武
审查意见：建议国务院交人力资源和社会保障部研究办理
随着经济体制改革进程的迅速推进，使社会、政治领域中传统制度变革步伐显得较慢，人事工作管理明显滞后于社会需求。人员就业不能自由合理流动，人力资源市场的多重分隔，不利于人力资源的整体开发与合理配置，导致人力资源潜能优势得不到充分发挥，更直接影响到大学生就业。尽管目前表面上一时出现了所谓的"用工荒"，但大学生实际就业率仍比较低。当前亟须提高促进就业、促进劳动关系和谐、促进社会和谐建设的能力，从根本上解决我国就业尤其大学生就业问题。
我国存在"城市户口"和"农村户口"之分，城乡人力资源市场还没有从根本上融合。在城市人力资源市场中，农村人口参与有限的竞争，大多在待遇较差或劳动强度较高领域、缺乏社会保障的非正式领域从业。城乡之间断裂的人力资源市场无形中加大了流动风险，阻碍了人才自由流动就业。人力资源市场存在着按行政区划的"块"与"块"的分割以及不同部门之间的"条"与"条"的分割，突出反映在社会保障、就业服务、权益维护以及行业、部门用工等方面，使人才在条块管理中难以实现人力资本的合理使用。
应该承认，我国目前尚缺乏必要的就业保障机制。现实的户籍、社会保障、劳动用工等相关制度严重影响着积极就业，各行业、单位之间存在一系列阻碍人才合理流动的歧视性制度。城乡二元社会结构加剧了就业困难，阻碍社会和谐发展。缺少一个公开、公平、公正的就业环境，很难使人尽其才、才尽其用。
尤其以民营企业为例更加典型。多年来，我国民营企业在促进社会经济发展、安排就业等方面已发挥重要作用。假如能吸纳大批大学生就业，不仅促进社会稳定，而且还能促进民营企业科技进步，产生更巨大的经济效益。但由于民营企业同国有企业享受不了平等的国民待遇，相对于事业单位和政府部门更缺乏可比性，所以大学生一旦到民营企业就业，按目前人事管理体制设置的门槛，就基本上不再可能通过正常途径调动到社会保障好的领域工作了。即使可以，以前在民营企业工作的工龄也不会被承认。也正因为如此，大批大学毕业生宁可一年年在社会上当临时工，社会上出现了"蚁族"甚至"啃老族"，也不愿意到缺乏社会保障且看不到前程的民营企业工作。以往人们多责备大学毕业生放不下自己的身段，对工作的期望值过高，但实际上更需要通过人事管理制度改革，使社会上能够出现发挥大学毕业生作用且不影响未来发展的工作岗位。
从根本上改变我国就业尤其大学生就业状况，事关社会稳定大局，急需对人事管理体制进行改革。为此提出如下建议。
（一）改革现有就业制度，营造良好社会就业环境。
应把扩大就业放在维持社会稳定和经济社会发展的突出位置，实行有利于就业的劳动和社会保险政策，实行城乡统筹的就业政策，打破影响全国开放的人力资源市场的制度壁垒，增加真正就业机会，工作就业单位化，养老保险社会化，及时确立或细化同就业相关的法律法规和政策导向，积极应对劳动力市场的供求的结构性矛盾，强化监督管理，消除各类就业歧视，保障就业人员合法权益，营造良好的社会就业环境。
（二）促进人才教育、培养和开发的公平机制。
打破人才教育和培养的不公平现状，实现人的发展在基础上的公平，促进人才合理流动，促使国民整体人力资源优化配制，以实现在民族振兴中的作用最大化。为使更多的农民变为居民，必须尽快改革户籍制度，使社会结构的多元状态向一元转化，剥离附着在户口上的社会保障与公共服务等权益，实行居住地户口登记制，实现农民的自由迁徙权，使他们能够在城市获得长期合法居住权，给予农民以平等的国民待遇。为促进就业，让急需就业的青年人尤其大学毕业生，即使一时找不到理想的工作岗位，但也可在先就业的同时逐步积累工作经验，再伺机选择自己所喜爱的岗位。实际上，大学毕业生在中小企业常可独当一面，可在为企业和社会做出实实在在贡献的同时，使自己的工作能力得到锻炼和提高，其人生价值也能得到体现。
（三）统筹人才规划、实施人才强国战略。
要把人才资源是第一资源的思想真正变成全社会的一致行动，必须在经济社会发展大局中给予人才发展以更加突出的定位，切实把人才工作摆在经济社会发展布局中优先发展位置，以人才发展促进经济社会的可持续发展。
首先，确立人才优先发展的战略地位。世界银行研究报告显示，发达国家进入后工业时代30年的经济增长中，资本积累对于经济增长的贡献不到30%，而知识和劳动者素质提高则贡献了70%以上的经济增长。把"优先发展"作为当前和今后一个时期指导人才发展的核心理念，确立人才优先发展的战略定位布局，要将人才工作落实到国家和地区的重大立法、发展规划和重要政策上，做到人才资源优先开发、人才结构优先调整、人才资本优先积累、人才制度优先创新，有一整套制度设计和一系列工作措施作支撑，并逐步把成熟的制度法制化。
其次，加大人才投入，健全人才使用机制。把我国人力资源优势转化为人力资本优势，重在健全使用人才工作的体制和政策体系。加大政府对人才发展的投入力度，鼓励和引导用人单位、个人和社会投资人才资源开发，建立多元化的人才投入机制。实施人才结构调整，适应产业结构发展变化，重点推进人才在不同产业中的合理分布，引导人才合理流动，发挥人才合理使用的人才使用机制。并注重培养创新型人才队伍，统筹各类人才队伍规划。
（四）完善人才工作制度。
人才作用能否充分发挥取决于体制机制，好的体制机制，有利于培养、吸引、用好人才，有利于健全使优秀人才脱颖而出的选人用人制度。解决目前在人才使用中存在的不够用、不适用、不被用问题，就要把以用为本的理念贯穿于人才培养、引进和使用的各个环节，努力使人才学有所用、各得其所，用当其时、各展所长，破除束缚人才发展的观念和制度性障碍，最大限度地激发人才的创造活力。
其次，重质保量地实施大型人才工程，培养创新型人才队伍。在人才评价发现机制中，要重点解决人才评价标准、评价方式、评价渠道方面存在的不科学、不民主，以及社会化程度低等一系列问题。加快推进专业技术人才的职称制度改革，破除人才流动中的身份、户籍、所有制等各种限制，以及档案管理、社会保险接续等政策障碍。
为减少人事管理体制改革的阻力，实施过程中也可采取"老人老办法、新人新办法"的处理途径，只要逐渐实现了公民平等就业制度，对各种工作岗位一视同仁，并建立健全从就业到养老的服务和保障体系，我国就业形势即可大为改观。
