案 由：关于健全行政复议制度，启动《行政复议法》修订工作的提案
提 案 者：民革中央
审查意见：建议国务院交国务院法制办研究办理
《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）于1999年4月29日由第九届全国人大常委会第九次会议通过，自1999年10月1日起施行。这是我国民主法制建设中的一件大事，该法实施十年来，对于保护行政相对方的合法权益，保障和监督依法行政，都发挥了十分重要的作用。同时，随着社会经济的发展和法律制度体系的完善，随着行政复议实践的不断发展，很多问题也逐渐凸显出来。如随着新的法律、法规的出台，《行政复议法》已经不能完全适应形势的需要，并且随着行政复议和行政诉讼实践的发展，急需进一步在法律的层面厘清行政复议和行政诉讼的关系等。
由此，我们提出以下建议：
一、健全完善行政复议基本制度。
建议在行政复议范围、审理组织、审理机制、审结方式等方面进行调整，包括：
1.进一步明确行政复议范围，对于"具体行政行为"的涵义和特征加以明确，明确规定行政指导、咨询答复等不纳入行政复议范围，对于行政复议与信访之间的关系予以明确，解决信访答复是否纳入行政复议范围的问题。
2.行政复议权实行相对集中，取消同级复议制度，行政复议机构在经费、人员等方面相对独立，提高行政复议工作人员的专业素质和专业能力。
3.提高行政复议审理机制的公开性和透明度，进一步保障行政复议申请人的知情权、证据材料查阅权。对于案情重大复杂的，逐步推行行政复议听证会制度。
4.在现有的维持、撤销、变更、确认违法等审结方式的基础上，根据行政行为的实际情况，丰富审结方式，使审结方式更为灵活多样。例如，对于仅仅在法定程序上有微小瑕疵的行政行为，可以考虑作出补正程序、维持处理结果的审理决定等。
二、进一步明确行政复议与行政诉讼的关系。
从法律的层面进一步明确行政复议与行政诉讼的关系，使行政层级监督与司法监督之间有明确和合理的分工，既充分发挥司法监督的作用，又保障正常行政秩序的顺畅运行。
在现有的制度下，除非行政复议机关作出维持原具体行政行为的决定，否则行政复议机关将成为行政诉讼的被告。这种直接将行政复议机关的行为等同为新的具体行政行为的做法，在实践中并不利于调动行政复议机关充分发挥层级监督作用的积极性，在某些情形下，也不利于行政相对方合法权益的及时保障。例如，不予受理行政复议或者驳回行政复议申请的案件一旦进入行政诉讼，人民法院通常针对行政复议机关是否应当受理或者是否应当驳回进行审查，不对原具体行政行为的合法适当性进行审查，而恰恰是原具体行政行为与行政相对方权益有直接关系。因此，在此种情形下，行政相对方实际难以获得及时有效的法律救济。
三、完善行政复议制度中的具体审理规则和程序性规定。
行政复议机关需要对原具体行政行为的合法性和适当性进行全面审查，包括从实体到程序方面的全方位判断。因此，对于具体行政行为的合法性和适当性的判断标准，需要在法律中加以健全和完善。同时，行政复议审理的公正性，也需要通过具体审理程序的完善进一步加以体现。
证据制度是行政复议审查的核心，对于行政复议证据的收集和提供、行政复议证据的审查判断、行政复议证明责任与行政程序证明责任的关系、行政复议证明责任分配等问题，都需在法律中予以明确和规范。此外，对于行政复议案件的审理程序，包括审理人员的回避等程序，也有必要予以完善。
四、充分听取各方意见，组织《行政复议法》修订工作。
修订工作的顺利进行，需要对相关情况有全面透彻的了解，并需要相关方面的积极参与和协助。建议修订工作在行政复议机制改革创新，特别是相对集中行政复议权试点改革的基础上进行。同时，建议立法部门在修订过程中，广泛听取相关学者、专家的意见，并对行政复议工作人员的意见予以重视，充分考虑我国现阶段行政机关和人民法院的实际情况，保障立法的针对性和可操作性。
