案 由：关于鼓励农民通过专业合作社流转土地的提案
提 案 者：
审查意见：建议国务院交农业部会同财政部研究办理
自我国实现联产承包责任制之后，农村的土地流转虽广泛存在，但多在亲戚、朋友、邻居间进行，属农民的自发行为，流转范围较窄，规模比较小，流转行为也不规范。党的十七届三中全会明确提出了鼓励土地流转，使我国农村土地流转问题的研讨和探索不断升温，也为进一步提高土地经营规模和效率水平，推动土地要素释放促进经济发展的能量创造了条件。
我国当前土地流转形式大体上包括以下几种：代耕代种、互换、出租、反租倒包和合作性土地流转模式。从受让主体看，前两种主要是农户，第三种、第四种主要是企业，第五种是农民专业合作社。由于受让主体的不同，会使得土地流转产生的经济和社会效益差别很大。因此要深入分析不同受让主体和各种流转模式的利弊，采取政策措施，引导农民采用既能推动土地的规模化经营，又能保障农民长远利益的方式进行土地流转。
代耕代种模式多是由暂时无力或不愿经营土地的农户，自行协商临时把承包地交由别人（大多是亲友）耕种，原承包合同关系不变，时间、条件一般由双方口头约定。受土地流转范围和人员的限制，这仅是避免土地撂荒的权宜之计，不可能成为长期有效的土地流转机制，更不可能成为促进未来土地流转的主要方向。互换模式则是由承包户相互调整地块，以使承包地连片集中经营。这仍是农户内部流转，受到互换土地等物质条件的限制，规模不会很大，再加上缺乏机构和组织的有效管理和协调，未来虽可能会作为农村土地流转的一种辅助形式而存在，也不可能成为农村土地流转的主要模式。
对于出租或反租倒包模式，则主要是一些不愿自行经营土地的农民，将土地承包经营权长期有偿让与他人；或是由地方政府或村级组织先从农户那里租赁土地，然后转租给他人（多由企业进行土地的高附加值项目开发）。这种模式一般由社会资本一次或分次将土地租赁费给农民后，农民就不再享有土地收益的分配权。在社会资本投资农业的积极性不断提高的大背景下，这种模式正在迅速发展。由于农民缺乏对农用土地价值的有效评估，在土地价值不断升值的情况下，这种模式很容易造成土地被社会资本集中，农民因失去了对所承包土地的经营权，无法分享未来土地的高附加值收益和土地经营的长期收益而造成利益损失，甚至可能因土地经营收益的纠纷而引发群体性事件。因此，对是否鼓励这种土地流转模式一定要慎重，并需要我们根据项目的可行性和是否充分尊重了农民的意愿予以区别对待。
合作性土地流转模式则是由农民以土地承包经营权入股成立股份合作社，由合作社自身或通过与社会资本合作开发土地，实现土地统一经营。合作社可获得土地规模化经营的收益，或者合作社可根据与社会资本协议共同分享土地规模经营的增值收益，农民则根据在合作社入股情况进行收益的二次分配。这种模式既能保障土地的规模化经营，有利于吸收社会资本加大对农业产业投入，提高土地产出效率，又能保证农民长期的土地收益权，让农民分享土地增值收益。而土地股份合作社不仅可以通过产业合作实现普通专业合作社的社会功能，更可以通过产权合作实现农村土地和社会资本与农产品市场的有效对接，发展适度规模经营。因此，我们认为，国家应采取措施扶持土地股份合作社的组建和发展，把它们培育成为土地流转的受让主体。为此我们提出以下建议：
一、鼓励农户在自愿基础上成立土地股份型农民专业合作社，引导农民由传统的产销合作向新型的产权合作方向发展。进一步修订或补充完善《农民专业合作社法》，允许农民在自愿的基础上，以土地承包经营权入股的方式成立土地股份合作社。允许已成立农民专业合作社的社员将土地承包经营权抵押或交付合作社经营。对通过成立合作社方式实现土地成方连片规模化经营的农民合作组织在财政上给予更多的支持和补助。
二、加强对农民专业合作社负责人的培训和引导，提高其素质，推动传统合作社向新型的土地股份合作社转变。在全国范围内大规模开展对农民专业合作社负责人的培训，总结土地股份合作社的运营经验，提高农民对土地入股联合经营的认识，加强合作社之间的信息与经验的交流，引导农民将分散经营的土地通过合作组织集中统一经营，通过合作社连接农业生产与市场，实现土地的高效利用与增产增收。
三、鼓励社会资本与农民专业合作社合作进行农用土地开发，并从政策和制度方面保障农民对入股土地享有长期增值收益权。对于社会资本与农民专业合作社共同开发农用土地，只要符合不改变土地所有权、不改变土地用途、不损害承包方利益的基本条件，并能够将分散的土地集中管理，实现统一经营、规范管理和产业化运作的项目，国家应拿出专项扶持资金，给予政策、财政和税收等方面的优惠和支持。同时，国家应该出台相关政策和法律规定，进一步强调农民对所流转土地的长期收益权，限制或避免社会资本大规模针对农民承包土地的“圈地运动”，防止农民只顾眼前利益而失去全部土地，并由此带来社会风险。
对已经实现土地入股的农民专业合作社，可以通过合作社完成对农民承包地地块的确权、登记和颁证工作，并以法律或公正手段对土地的所有权进行进一步界定，保障农民对入股土地享有长期增值收益权，并给合作社颁发土地使用权证。允许社会机构对合作社持有的土地使用权证进行评估，作为银行抵押贷款、融资和投资入股的有效凭证，以提高合作社对社会资本的谈判能力。
