案 由：关于现行土地政策严重制约城乡统筹发展的提案
提 案 者：何永智
审查意见：建议国务院交国土资源部会同建设部、财政部研究办理
十七大报告提出"统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设。解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重"。作为全国统筹城乡综合配套改革试验的重庆市，迎来了上台阶、求突破、大发展的历史性机遇。各区县针对现有土地政策中不适应统筹城乡发展和社会主义新农村建设的一些问题抢抓机遇，积极探索。但是，区县土地市场还不够健全、建设用地与确保农田基本用地、征地矛盾和农村集体土地流转等问题亟待解决。
一、存在的问题
1.建设用地需求与用地控制指标矛盾较为突出。某区县现行的规划是1997年确定的，照此规划，1997～2010年间，新增建设用地指标为837.05公顷，至2005年，实际已新增建设用地2306.93公顷，超出规划指标1469.88公顷，平均每年新增建设用地163.22公顷，是原规划平均年度用地指标的273%。随着统筹城乡试点工作的开展以及市、区重点建设项目的逐步实施，其建设用地供需矛盾将更加明显。
2.耕地保护的目标与社会经济发展联系不够。现行土地利用总体规划是在贯彻中发[1997]11号文件和实施两个"冻结"的政策背景下编制的。在实施过程中，其刚性有余而弹性不足，对经济发展和土地利用的需求缺乏适应性和灵活性。目前，某区县基本农田的保护面积为1800公顷，达到耕地总量的71%；由于基本农田保护的特殊性，加上规划建设用地量小，许多建设项目都存在"用地瓶颈"而无法开展，如农民创业园的竹纤维织造是一个生态科技项目，需用地300亩，由于无法调整基本农田用地，致使该项目近一年来不能落地。
3.征收土地造成社会矛盾日益突出。一是我国征收土地的补偿标准远远落后于社会经济发展水平，征地补偿无法满足老百性的生活需求。二是法律概念上存在冲突。一方面，法律规定为了公共利益的需要征收土地，但"公共利益"又难以界定。另一方面又规定"任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地"，二者相互冲突。三是级差地租产生超额利润，国家、集体、个人利益分配不均是征地矛盾产生的最根本的原因，被征地个人的社保、医保等社会保障问题难以跟进确保农田基本用地。四是一次性补偿无法保障被征地农民的长远生计。按现行片征地标准，某区县被征地农民每人平均可得补偿约7万无，购置住房后所剩无几，加上普遍缺乏就业技能，基本生活难以保障。
4.国有土地和集体土地财产权不对等。按现有政策，国有土地可以通过一级市场进入二级市场，而集体建设用地却不能，现有政策不允许农村集体建设用地出让、出租、抵押等，限制了农村凭借土地所有权获得资产性收入。2003年以前，某区县有使用集体土地的企业(乡镇企业)约500家，国发[2004]28号文出台后，禁止"以租代征"，这些企业只能使用国有土地，成本较高。同时，由于集体建设用地及其构附着物不能抵押，造成企业融资难，限制了民营企业发展壮大。
5.集体建设用地不能合法入市。现行的有关集体建设用地的法律和政策规定，仍然停留在以农村集体经济组织自己投资创办企业或以土地入股合作创办的阶段。《土地管理法》第63条规定也限制了集体建设用地合法进入市场，而政府则可以随时以征收重用的名义将土地收回，使土地变成一种"租用"的公共财产，而农民则面临两难的境地。
二、意见和建议
1.大胆进行试点，确保农田基本用地。选择部分区县的乡镇进行试点，在保证基本农田数量不减少、质量不降低的前提下，将现有基本农田地块进行具体落实和适当集中，并对其中的农用地进行转用，既打破用地瓶颈，又守住基本农田保护红线，拓宽用地渠道。同时，由试点乡镇负责编制统筹城乡发展规划和村级土地利用规划，于每年年初向区县人民政府上报本年度的用地计划和耕地占补平衡计划。
2.抓好总体计划安排，加强土地流转管理。在符合土地利用总体规划、耕地面积总量不减少、建设用地总量不增加的原则下，对农村集体土地使用权流转涉及的建设用地增量加强计划管理，对农村建设用地增量进行转用审批，农村集体土地使用权流转中农用地转用指标纳入年度计划中安排。可通过土地整理项目将废旧工矿用地、灾毁地、废弃宅基地进行复垦，增加同等数量和质量的耕地，保证耕地占补平衡。
3.完善农村集体土地建设用地使用权流转办法。依法取得的农村集体土地建设用地使用权，可用转让、出租、作价出资(入股)等方式进行流转，但需经集体经济组织2/3以上的成员同意。农村集体土地建设用地的使用年限按照流转合同约定，最高年限可与土地承包年限一致。流转收益主要归农村集体经济组织所有，专项用于本集体经济组织的公共设施、公益事业和社会保障开支，同时，地方政府也可以适当收取因环境改善或土地改变用途带来的土地增值收益。
4.规范农村集体土地建设用地权属登记管理。农村集体土地建设用地使用权属登记后可设定抵押权，农村集体土地使用证年限可按照流转合同约定年限进行登记。
5.农民自愿放弃的土地，应落实好各项政策。对自愿放弃宅基地使用权和土地承包经营权的农民，其宅基地上的房屋和承包地上的青苗及构附着物等，可参照征地补偿标准予以补偿，征地时还可享受其他方面的征地安置补偿政策和权益；对进城农户家庭可参照征地农转非人员选择购买政府统建优惠购房。对选择购买城镇商品房的，政府可免收购房相关税费，同时加强社会保障。
