近日，习近平总书记就服务业发展作出重要指示，强调“突出需求牵引、改革攻坚、科技赋能、开放合作，深入实施服务业扩能提质行动”。“十五五”规划纲要明确提出，实施服务业扩能提质行动，深化服务领域改革开放，完善支持政策体系，全面提升服务业质量效率和竞争力，更好发挥服务业支撑产业升级、满足民生需要、带动就业扩容的作用。今年政府工作报告明确“促进生活性服务业高品质、多样化、便利化发展”。发展壮大服务经济，建立对服务业就业友好的政策体系，对促进高质量充分就业具有重要意义。

党的十八大以来，我国服务业规模稳步扩大，质效持续提升。现阶段，三次产业中，新增就业主要来自服务业。2025年末，全国就业人员72504万人，其中服务业就业人员占比在50%左右。

各行业就业结构日趋升级。近十年来，以信息技术、金融、商务服务、卫生医疗为代表的高技能、高附加值行业就业占比持续上升，成为就业增长的主力；传统服务行业，如批发零售、住宿餐饮、交通邮政等行业，虽仍占基础份额，但就业占比持续收缩，体现出服务业就业形态正逐步从劳动密集型向知识密集型演变。

吸收新增就业的潜力巨大。我国生产性服务占服务业就业比重为50%左右，主要以传统流通服务为主。发达国家生产性服务业占服务业就业比重在60%左右，以知识密集型服务为主。因此随着服务经济的深化和壮大，不管是服务业就业比重，还是生产性服务业占服务业就业比重，我国都有较大的吸纳空间和潜力。

就业吸纳存量和增量分布高度集中。根据统计年鉴数据计算，从存量上看，服务业城镇单位就业人员集中于公共管理、教育、卫生和社会工作等公共部门，这些行业就业总人数突破5000万，占服务业城镇就业比重近半数；从增量上看，服务业城镇单位新增就业集中于新兴服务行业，如信息技术、租赁和商务服务、卫生和社会工作等三个行业，它们同时也是近十年间就业持续扩张的行业引擎。

就业包容性强，就业形态多样化。相较于制造业对技能和体力的要求，服务业涵盖大量不同类型的岗位（如零售、餐饮、家政、快递、保洁等），为农民工、转岗人员、残疾人、老年人等群体提供了广泛的就业机会。近十年来，数字技术催生了平台经济、共享经济、人工智能应用等新业态，既冲击部分传统岗位，也创造了大量新型就业岗位，如直播主播、短视频运营、外卖骑手、网约车司机、算法工程师等，使服务业就业更加多元化、包容化。

然而，当前我国服务业就业也存在一些较为明显的问题。例如，行业间差距悬殊；人才供给与行业需求不匹配，“招工难”与“就业难”现象并存；产业政策导向与就业友好目标不适配，不利于服务业发挥就业“蓄水池”作用等。这些都从客观上对政策提出新的期待，因此，“十五五”时期，壮大服务经济，建立就业友好的政策体系也显得较为迫切。

一是建立产业发展与就业友好相互兼容的政策机制。习近平总书记强调，“要坚定不移贯彻新发展理念，更加自觉地把高质量充分就业作为经济社会发展的优先目标，使高质量发展的过程成为就业提质扩容的过程，提高发展的就业带动力。”各级政府在制定“十五五”规划时，应坚持就业优先的宏观导向，在产业政策的指向上嵌入就业与民生的基准，将就业是否友好作为参考。对因技术进步而减少的就业岗位，要由切实可行的对策来平衡对冲。

二是强化对知识密集型的生产性服务业的政策支持。未来随着人工智能为主导的技术革命的深入，对低技能岗位的需求日趋下降，对高技能岗位的需求越来越大。2025年，我国高校毕业生约为1222万人，知识密集型生产性服务业规模为2739万人，占服务业的25%左右，如果这个比重上升一至两倍，接近发达国家，将能够吸收数千万乃至上亿的知识密集型劳动力就业。因此只有重视发展各类生产性服务，才能够广泛吸纳各种技能的劳动力，从根本上解决受过高等教育的青年就业问题。

三是进一步支持中小企业、民营企业。中小企业和民营企业是就业的基本盘。据全国工商联《中国民营企业社会责任报告（2024）》披露，2023年，民营企业占全部企业数量的92.3%，提供90%以上城镇新增就业。当前，教育、医疗、养老等行业仍存在审批流程复杂、注册资本要求高、股权比例限制等问题，社会资本难以进入，高端和基础服务岗位因此供给不足，不能满足大众的服务消费需求；严格的准入与资质要求也成了民营企业与小微企业的“拦路虎”，因无法取得经营许可，只能以挂靠、外包等形式生存，岗位稳定性差，制约就业质量提升。因此，需通过融资担保、减轻税负、技术支持、市场对接等方式形成全方位支持体系，支持中小企业在就业吸纳、技术创新中的核心作用。加大医疗卫生、教育培训、专业服务、生活服务等行业的对外、对内开放力度，扩大各种类型服务业的就业吸纳空间。

四是努力提高小微企业、灵活就业等部门的就业质量和社会保障覆盖度。这些处于“体制外”的消费和民生类服务领域，受市场影响较大，就业波动性较强，相对来说却是低技能劳动力的主要吸收部门，政策部门应予以高度重视。由于这些部门就业质量不高，难以吸引现在的青年人在此就业，对于这些行业，一要继续健全和完善社会保障体系，二要加大投入，根据市场需求完善相应的职业教育、再就业培训体系。

（作者 刘丹鹭 系南京大学长江产业发展研究院研究员、南京大学政府管理学院副教授）