全国政协“习近平总书记关于扶贫脱贫工作的重要论述专题研究”系列课题成果（四）

新时代中国共产党扶贫脱贫的政策体系和工作机制的理论特质与时代价值

全国政协办公厅“习近平总书记关于扶贫脱贫工作的重要论述专题研究”第四课题组

消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求。中国共产党和政府始终高度重视扶贫工作，把扶贫开发纳入经济社会发展全局同步推进。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央作出打赢脱贫攻坚战的重大决策部署，举全党全国全社会之力推进。历时八年，我国脱贫攻坚战完成了消除绝对贫困的艰巨任务，创造了又一个彪炳史册的人间奇迹。占世界人口近五分之一的中国全面消除绝对贫困，提前10年实现联合国2030年可持续发展议程减贫目标，不仅是中华民族发展史上具有里程碑意义的大事件，也是人类减贫史乃至人类发展史上的大事件，为全球减贫事业发展和人类发展进步作出了重大贡献。

一、新时代中国共产党打赢脱贫攻坚战的重大决策部署

从诞生之日起，中国共产党就把为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴作为初心使命，团结带领全国各族人民为创造美好生活进行了长期艰辛奋斗。新中国成立以来，党和国家为消除贫困作出不懈努力。从新中国成立后颁布土地改革法，改革开放后推行家庭联产承包责任制，到启动“三西”（甘肃定西、河西和宁夏西海固地区）农业建设专项扶贫计划，开创我国开发式扶贫的先河。从1986年成立专门扶贫工作机构，确定国家贫困标准，划定国家重点扶持贫困县，安排专项扶贫政策，开展有组织、有计划、大规模扶贫开发，到1994年颁布实施《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》，有力推动专项扶贫；2001年、2011年相继出台两个为期十年的《中国农村扶贫开发纲要》，逐步形成“专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫”三位一体的大扶贫格局。2010年底（按照当时的扶贫标准），我国农村贫困人口累计减少7亿多，扶贫开发取得举世瞩目的成就。2011年，中国将扶贫标准提高到2300元，在新的扶贫标准下，中国贫困人口为1.22亿。

2012年11月党的十八大胜利召开，中国特色社会主义进入新时代，全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标进入决定性阶段，减贫进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺阶段。习近平总书记深刻指出，采用常规思路和办法、按部就班推进难以完成任务，必须以更大的决心、更明确的思路、更精准的举措、超常规的力度，众志成城实现脱贫攻坚目标。以习近平同志为核心的党中央把贫困人口全部脱贫作为全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的底线任务和标志性指标，将脱贫攻坚纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，拉开了新时代脱贫攻坚的序幕。2013年，习近平总书记提出精准扶贫理念，党中央作出创新扶贫工作机制部署。2015年，党的十八届五中全会对“十三五”时期经济社会发展作出全面部署，党中央召开扶贫开发工作会议，会后印发《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，发出打赢脱贫攻坚战的总攻令。2017年，党的十九大把精准脱贫作为三大攻坚战之一进行全面部署，决战决胜脱贫攻坚。2020年，为有力应对疫情和灾情带来的影响，全党全国以更大的决心、更强的力度，奋力做好“加试题”、打好收官战。

在习近平总书记亲自谋划、领导和推动下，党中央先后就脱贫攻坚作出一系列重大决策部署。一是明确目标任务。到2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗、住房安全有保障（即“两不愁三保障”），实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。二是贯彻新发展理念。将创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念贯穿脱贫攻坚全过程各环节，推动贫困地区实现高质量脱贫，注重脱贫与生态保护、区域协调发展相结合，实现可持续脱贫。三是确定工作方略。就是精准扶贫，基本要求是到户到人。四是出台政策举措。中央和地方出台一系列超常规举措，打出政策组合拳。五是强化组织保障。加强党对脱贫攻坚的全面领导，实行“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的工作机制，中西部22个省份党政主要负责同志向中央签署脱贫攻坚责任书、定下“军令状”，脱贫攻坚期内保持贫困县党政正职稳定，省市县乡村五级书记抓扶贫，向贫困村派出驻村工作队，全党动员促攻坚。六是激发内生动力。坚持“扶贫先扶志、扶贫必扶智”，破除贫困群众“等靠要”思想，培育自主脱贫意识和能力，实现“要我脱贫”向“我要脱贫”的转变。

习近平总书记亲自挂帅、亲自出征、亲自督战，在不同阶段作出有针对性的部署和决策，推动脱贫攻坚不断深入。在脱贫攻坚初期，习近平总书记反复强调打赢脱贫攻坚战的重要性紧迫性艰巨性，明确了目标任务，确定了精准扶贫精准脱贫基本方略，要求采取超常规政策举措，强化保障措施。在脱贫攻坚中期，习近平总书记反复强调抓好落实，要求尽锐出战，集中力量攻克深度贫困堡垒，解决“两不愁三保障”突出问题，提高脱贫质量，加强作风能力建设，克服形式主义官僚主义，防止数字脱贫虚假脱贫；在脱贫攻坚后期，习近平总书记突出强调要决战决胜、一鼓作气，绷紧弦加把劲，防止松劲懈怠，克服突发困难影响，巩固脱贫成果，高质量完成目标任务，确保脱贫攻坚全面收官。在巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接过渡期，习近平总书记强调，乡村振兴的前提是巩固脱贫攻坚成果，要持续抓紧抓好，让脱贫群众生活更上一层楼；要持续推动同乡村振兴战略有机衔接，确保不发生规模性返贫，切实维护和巩固脱贫攻坚战的伟大成就。5年过渡期结束后，习近平总书记要求帮扶政策总体稳定，要把常态化帮扶纳入乡村振兴战略统筹实施，以有力有效的开发式帮扶增强内生发展动力，以健全完备的社会保障体系兜牢民生底线，确保不发生规模性返贫致贫，让广大农民群众共同奔向中国式现代化的美好未来。

为如期打赢脱贫攻坚战，习近平总书记就扶贫脱贫政策体系、工作机制提出一系列新思想新观点，为新时代中国共产党扶贫脱贫政策体系不断完善、工作机制持续健全提供了理论指引。习近平总书记指出，“要采取超常举措，拿出过硬办法，按照精准扶贫、精准脱贫要求，用一套政策组合拳，确保在既定时间节点打赢扶贫开发攻坚战”；强调“为支持脱贫攻坚，中央和有关部门、地方出台了一系列政策举措，强度密度空前，关键是要确保兑现、落地生根。目前看，财政、土地等政策支持力度很大，要抓好落实，交通扶贫、水利扶贫、金融扶贫、教育扶贫、健康扶贫等扶贫行动要加强，扶贫小额信贷、扶贫再贷款等政策要突出精准。脱贫攻坚期内扶贫政策要保持稳定，贫困县、贫困村、贫困人口退出后，相关政策要保持一段时间。驻村帮扶、东西部协作扶贫、定点扶贫等政策要继续执行。同时，要针对特困地区、特困群体和贫困村，研究制定特殊的政策措施，必要时采取一些超常规的办法推动脱贫”。习近平总书记指出，“切实落实领导责任。坚持党的领导，发挥社会主义制度可以集中力量办大事的优势，这是我们的最大政治优势。实现贫困人口如期脱贫，是我们党向全国人民作出的郑重承诺。责任重于泰山，各级党委和政府一定要不辱使命。要强化扶贫开发工作领导责任制，把中央统筹、省负总责、市（地）县抓落实的管理体制，片为重点、工作到村、扶贫到户的工作机制，党政一把手负总责的扶贫开发工作责任制，真正落到实处”。习近平总书记关于脱贫攻坚的重要论述为建立和完善新时代中国共产党扶贫脱贫政策体系和工作机制提供了根本遵循。

在习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平总书记关于扶贫工作的重要论述指引下，党中央、国务院和各地各部门形成了以精准扶贫及其支撑保障为主的完备实用、精准高效的脱贫攻坚政策体系，包括产业扶贫、就业扶贫、易地搬迁扶贫、生态扶贫、教育扶贫、健康扶贫、资产收益扶贫、兜底保障、深度贫困地区脱贫攻坚、基础设施扶贫、财政扶贫、金融扶贫政策以及土地、人才政策。同时，立足中国国情和贫困治理实际，围绕精准扶贫、精准脱贫基本方略，从责任落实、精准施策、资源整合、过程监管、考核评估等方面建立健全了扶贫脱贫工作机制。新时代中国共产党扶贫脱贫的政策体系和工作机制立足社会主义的本质要求，突破传统减贫范式的束缚，不仅指导我国取得了脱贫攻坚战的全面胜利，更为推进乡村振兴、提升国家治理能力提供了重要支撑，也为全球减贫治理和人类文明进步作出了重要贡献。脱贫攻坚的伟大成就表明，新时代中国共产党扶贫脱贫的政策体系和工作机制有效有力地成功实现了“脱真贫、真脱贫”的核心目标，为全面建成小康社会筑牢了关键根基，夯实了党的执政基础，推进了国家治理体系和治理能力现代化，铸就了“上下同心、尽锐出战、精准务实、开拓创新、攻坚克难、不负人民”的脱贫攻坚精神，彰显了科学社会主义的强大生机活力。

二、新时代中国共产党扶贫脱贫政策体系和工作机制的理论特质

（一）政治性

实现全国近1亿人口脱贫，这不仅仅是一个经济和社会问题，更是一个重大政治问题。习近平总书记强调，“如果贫困地区长期贫困，面貌长期得不到改变，群众生活水平长期得不到明显提高，那就没有体现我国社会主义制度的优越性，那也不是社会主义”。必须从政治上把握脱贫攻坚的重大意义，不讲任何价钱、任何条件，坚决完成脱贫这一重大政治任务。

党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。习近平总书记强调，“脱贫攻坚，加强领导是根本。必须坚持发挥各级党委总揽全局、协调各方的作用，落实脱贫攻坚一把手负责制，省市县乡村五级书记一起抓，为脱贫攻坚提供坚强政治保证”；强调“脱贫攻坚任务重的地区党委和政府要把脱贫攻坚作为‘十三五’期间头等大事和第一民生工程来抓，坚持以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局”。党中央集中统一领导，确保了全党在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上始终同党中央保持高度一致，保障了国家发展的正确方向与坚强定力，凝聚起万众一心、攻坚克难的磅礴力量。

中国共产党的坚强领导，为扶贫脱贫事业提供了持续的战略定力、强大的资源整合能力和严密的组织执行力，从根本上保证了扶贫政策体系和工作机制的持续稳定。党中央集中统一领导提供了最高层面的战略定力和政策连贯性，真正做到“一张蓝图绘到底”；党中央集中统一领导塑造了超凡的资源整合与动员能力，为政策执行提供了稳定的资源保障；党中央集中统一领导建立了强有力的组织保障与问责机制，确保了政策部署的稳定落实。通过“五级书记抓扶贫”等机制创新，层层压实责任，并辅以常态化的监督检查与考核问责，确保党中央的决策部署能够不折不扣、一以贯之地落实到“最后一公里”。

（二）人民性

人民性是马克思主义最鲜明的品格。习近平总书记指出，“让老百姓过上好日子是我们一切工作的出发点和落脚点”；强调“小康不小康，关键看老乡，关键在贫困的老乡能不能脱贫”；强调“中国共产党把为民办事、为民造福作为最重要的政绩，把为老百姓做了多少好事实事作为检验政绩的重要标准”。这一系列重要论述，构成新时代中国共产党扶贫脱贫政策体系和工作机制人民性特质的理论根基。扶贫脱贫政策体系和工作机制的成效，从根本上改善了脱贫地区人民生活，保障了人民权益。民生连着民心，民心关系党的生命。脱贫攻坚的伟大成就，使我们党进一步赢得了人民群众的拥护和支持。

人民性是新时代中国共产党扶贫脱贫的政策体系和工作机制的逻辑起点和价值依归。人民性贯穿于脱贫攻坚的全过程：制定扶贫政策，始终从人民立场出发，体现以人民为中心的价值立场，体现党的生命线和根本工作路线——群众路线；落实扶贫工作，始终由人民共同完成，既坚持党的领导和政府主导，又注重充分发挥人民群众的积极性，广泛动员全社会凝聚起扶贫的强大合力；考核扶贫成效，始终坚持以人民标准检验，全过程做到扶真贫、真扶贫，同群众算账、让群众认账，使扶贫成效真正获得群众认可，经得起实践和历史检验。

（三）精准性

“实事求是”是中国共产党认识世界、改造世界的根本思想路线，也是精准扶贫方略的方法论根基。习近平总书记指出，“脱贫攻坚，群众动力是基础。必须坚持依靠人民群众，充分调动贫困群众积极性、主动性、创造性，坚持扶贫和扶志、扶智相结合，正确处理外部帮扶和贫困群众自身努力关系，培育贫困群众依靠自力更生实现脱贫致富意识，培养贫困群众发展生产和务工经商技能，组织、引导、支持贫困群众用自己辛勤劳动实现脱贫致富，用人民群众的内生动力支撑脱贫攻坚”。新时代扶贫脱贫政策体系和工作机制始终坚持从中国贫困问题的具体国情和阶段性特征出发，突出目标导向和问题导向相结合，一切从实际出发，形成了高度契合现实需要的精准化制度安排和精准扶贫、精准脱贫理念体系，依此制定的政策体系和工作机制，正是对“从实际出发、按规律办事”原则的具体运用。

新时代中国共产党扶贫脱贫的政策体系和工作机制的精准性特征，首先体现在脱贫攻坚目标的精准确定上。习近平总书记强调，“党中央反复强调，脱贫攻坚期内，扶贫标准就是稳定实现贫困人口‘两不愁三保障’、贫困地区基本公共服务领域主要指标接近全国平均水平。要始终坚持，不能偏离，既不能降低标准、影响质量，也不要调高标准、吊高胃口”。这从根本上确保了脱贫攻坚的正确方向。

新时代中国共产党扶贫脱贫的政策体系和工作机制的精准性特征，还体现在“脱贫攻坚，精准是要义”的贯彻落实上。始终坚持扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人（第一书记）精准、脱贫成效精准等“六个精准”；实施“五个一批”（在实践中拓展为“八个一批”：发展生产脱贫一批、推进就业脱贫一批、易地扶贫搬迁一批、发展教育脱贫一批、加强医疗脱贫一批、生态补偿脱贫一批、资产收益脱贫一批、社会保障兜底一批），解决好扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退问题，不搞大水漫灌，不搞“手榴弹炸跳蚤”，因村因户因人施策，对症下药、精准滴灌、靶向治疗，扶贫扶到点上扶到根上。

（四）系统性

系统观念是马克思主义认识论和方法论的重要内容，强调从事物的整体性、结构性和内在联系出发把握客观规律。习近平总书记指出，“万事万物是相互联系、相互依存的。只有用普遍联系的、全面系统的、发展变化的观点观察事物，才能把握事物发展规律”。党的十八大以来，以习近平总书记关于扶贫脱贫工作的重要论述为指导，党中央从顶层设计入手，围绕全面建成小康社会这一战略目标，系统构建起脱贫攻坚政策体系的“四梁八柱”。中共中央办公厅、国务院办公厅出台13个配套文件，中央和国家机关各部门制定实施200余项政策文件或方案，各地因地制宜形成“1﹢N”的政策体系安排，推动多领域政策协同发力，形成纵向贯通、横向联动的政策合力，许多长期难以破解的深层次贫困问题由此得到系统性解决。这种制度安排并非简单叠加政策工具，而是在系统观念指导下，对目标体系、政策体系和执行体系进行整体设计，使各项政策在功能上相互补充、在实施上彼此衔接。

（五）创新性

创新是我们党一以贯之的品格和作风。习近平总书记指出，“脱贫攻坚要取得实实在在的效果，关键是要找准路子、构建好的体制机制，抓重点、解难点、把握着力点。空喊口号、好大喜功、胸中无数、盲目蛮干不行，搞大水漫灌、走马观花、大而化之、手榴弹炸跳蚤也不行，必须在精准施策上出实招、在精准推进上下实功、在精准落地上见实效”。这些重要论述明确了新时代中国共产党扶贫脱贫的政策体系和工作机制的创新方向和重点。

脱贫攻坚政策体系和工作机制创新体现在政策制定与执行的“上下结合、良性互动”中，充分激发“自上而下”与“自下而上”两种动力。采用“试点先行、稳步推广”的推进策略，坚持审慎稳妥、循序渐进，选取典型地区先行先试，及时调整完善，形成可复制、可推广的成熟模式与规范，继而有序推开，有效降低系统性风险，提升政策落地效能。在“注重总结、实践提升”中持续优化机制。建立起系统的监测评估、经验总结与反馈调整机制，各级定期开展成效评估，既推广典型经验，也直面矛盾问题，及时将基层探索的有效做法提炼为方法论、融入政策体系，并根据形势变化与实践反馈，对帮扶举措、考核方式、资源配置等进行灵活调适，从而保持政策始终贴近实际、回应需求，真正把求真务实、较真碰硬贯穿于脱贫攻坚全过程，确保扶贫脱贫成效。

三、新时代中国共产党扶贫脱贫政策体系和工作机制的时代价值和世界意义

（一）为系统构建中国特色反贫困理论体系提供实践基础

伟大实践孕育理论创新。中国特色反贫困理论体系是中国共产党在正确认识客观规律的基础上，通过反贫困实践，辅之以科学的扶贫脱贫政策体系与工作机制，走出了一条中国特色减贫道路，形成了中国特色反贫困理论。一方面，中国共产党作为执政党，始终坚持以人民为中心的根本价值立场，从国家发展全局和人民整体利益的高度进行战略谋划和顶层设计。通过充分发挥社会主义制度能够集中力量办大事的显著优势，有效整合各方资源，构建起纵向贯通、横向协同的治理格局，克服了反贫困进程中面对的资源分散、部门分割、地域局限等挑战，确保了国家意志和政策执行的高度统一，形成了富有中国特色、注重整体性和协同性的反贫困国家治理逻辑。另一方面，中国共产党在构建扶贫脱贫政策体系和工作机制的过程中，始终将脱贫攻坚置于经济社会发展全局和长期演进框架中加以推进。既注重通过财政投入、政策倾斜和资源配置改善贫困地区发展条件，又重视激发贫困主体的内生动力和可持续发展能力，通过体制机制创新广泛动员社会力量参与反贫困实践，使脱贫进程建立在坚实而稳定的经济社会基础之上。正是在这一制度化、系统化、可持续的实践进程中，中国特色反贫困理论得以不断丰富和发展，不仅为历史性解决绝对贫困问题提供了科学指引，也为新时代中国反贫困事业的持续推进奠定了坚实的理论基础。

（二）为我国全面推进乡村振兴战略提供制度保障和实践经验

中国共产党立足国内外发展环境和发展条件的阶段性变化，准确把握我国“三农”问题演进的新特征，逐步构建起涵盖政策设计、组织实施和制度保障在内的系统化减贫治理体系，并形成了一系列契合实际、行之有效的政策举措，为新时代扎实推进乡村振兴提供了制度和政策保障。一方面，扶贫脱贫时期形成的制度体系和工作机制，蕴含着鲜明的政治优势和制度优势，具有向乡村振兴战略转化和延展的现实可能性。通过强化党的全面领导、完善上下贯通的组织体系、健全协同高效的工作机制，有效保障了重大涉农政策在基层落地见效。这种以制度化、体系化方式推进重点任务的治理模式，为乡村振兴战略在更大范围和更高层次上的实施提供了稳定可靠的制度支撑和前提条件。另一方面，扶贫脱贫实践为全面推进乡村振兴积累了丰富的实践经验。脱贫攻坚过程中形成的精准识别、分类施策、因地制宜的发展路径和政府主导与社会参与相结合的多元协同机制，为解决乡村发展不平衡不充分问题提供了可复制、可推广的实践范式。新时代推进乡村全面振兴，必须立足我国国情农情和乡村发展实际，在继承和转化扶贫脱贫成功经验的基础上不断深化实践探索，将常态化帮扶纳入乡村振兴战略统筹，推动乡村振兴在制度延续和实践创新相统一中稳步前行。

（三）为广大发展中国家减贫治理提供了中国样本

新时代中国共产党扶贫脱贫政策体系和工作机制所展现的，是一种以国家治理能力提升为核心、以制度供给和发展能力培育为支撑的减贫模式，为发展中国家应对“减贫靶向不准”“治理能力不足”等共性难题提供了重要参考。一方面，中国扶贫成就坚定了国际社会消除贫困的信心，树立了减贫标杆，促进全球减贫。在减贫实践中，中国坚持以贫困人口实际需求为导向，将综合施策和精准治理有机结合，将资源配置、政策供给与贫困成因、发展条件紧密衔接，形成了一套具有系统性和针对性的治理方案，为破解长期困扰全球的减贫治理难题提供了中国方案。另一方面，中国脱贫攻坚实践证明，贫困是可以战胜的，脱贫攻坚成果是能够巩固住的。这就告诉其他发展中国家，它们完全能凭借自身努力解决自己的贫困问题、实现现代化。中国在扶贫脱贫过程中将精准识别、精准施策与国家层面的整体动员有机结合，依托信息化治理工具和基层组织体系，打通政策落实的“最后一公里”，有效避免了资源错配和治理失效问题，从而突破了长期以来减贫实践对外部援助的路径依赖。这也是一条宝贵经验，值得发扬光大。

组 长：刘永富

成 员：欧青平 苏国霞 黄承伟 吴国宝 李 静 龚维斌 王道勇 李志明

本文执笔：黄承伟