“自1978年改革开放以来，中国的产业政策及相应且有限的补贴完全引进了国际通行的市场机制，市场活力被逐渐激发，社会主义市场经济体制于1992年得以确立，2010年中国制造业也迅速崛起成为世界第一，今天中国正在以绿色低碳升级和科技产业创新为重要特征的工业现代化道路上继续前行。我们可以清晰地看到，产业政策及合理补贴已经成为世界各国推动产业升级、提升国际竞争力的重要战略手段。”6月13日，多年研究国际经济法、WTO规则的全国政协常委、上海公共外交协会会长周汉民对本报记者作出了清晰表述。

各国发展均离不开产业政策及补贴

“最能够体现产业政策全面性、综合性、完整性和指导性的例子，就是我国的五年计划/规划，到今年我们行将完成第14个五年规划。”周汉民表示，新中国成立初期，我们面临从农业大国向工业强国转型这个重大而艰巨的国家发展任务，因此制定相关的产业政策并逐步实施，既是国家发展进步的需要，也是历史证明行之有效的经验。

正是因为以五年计划/规划为代表的一系列产业政策的成功实施，才让中国自2010年起制造业总体规模连续15年稳居全球首位，成为全球唯一拥有联合国产业分类中全部工业门类的国家，涵盖41个工业大类、207个中类、666个小类。“2024年中国制造业增加值占全球的31.6%‌，充分发挥了工业对我国经济增长和综合国力提升的重要支撑作用。”周汉民强调。

2020年至今，数字经济成为新的经济增长点。同年，我国向世界庄严承诺，力争在2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和。这表明中国未来的发展依然需要通过产业政策的引导来不断推进。“产业政策需要兼顾对外开放与自主创新，在引进国外先进技术和经验的同时，要加强自主研发能力的培养，而自主研发能力的培养，国家适当且有效地支持包括财政补贴，都显得十分必要且合理。”周汉民并不讳言。

周汉民告诉记者，产业政策及合理补贴是各国普遍做法，其存在有必要性和合理性。“从纵向看，美国是产业政策‘鼻祖’，始终将补贴作为产业政策的重要工具，如建国之初，汉密尔顿财长就提出要保护幼稚产业，支持政府利用投资、关税和补贴支持私人产业和制造业。从横向看，特别是当前新一轮科技革命和产业变革加速的背景下，无论是发达经济体，还是新兴经济体，均出台大量产业补贴政策，特别是在可再生能源、先进制造等重点领域。根据全球贸易预警（GTA）数据，全球产业政策措施数量在2018年后迅速增加，2023年前60大经济体针对可再生能源、半导体的产业政策数量分别较2018年增长1.4倍和52倍。”

作为一名经济学家，周汉民指出，产业政策在弥补市场失灵、促进均衡发展、保障产业安全等方面发挥重要作用。适度产业补贴能够带来正面外部效益。例如，清洁能源的研发补贴促进技术创新和降低成本，增进了全球消费者福祉；再如，很多国家都出台了促进区域均衡发展、保持就业与社会稳定的补贴政策，也是必要且合理的。产业政策及补贴没有优劣之分，只有适合不适合的问题。

产业补贴应严格遵守世贸组织规则

虽然产业政策及补贴是各国普遍做法，然而，由于中国制造业的优秀表现，美西方频频对我国发起反补贴调查。周汉民介绍，欧盟是对中国发起反补贴调查最频繁的经济体之一，涉及电动汽车、钢铁、风电等多个领域，这种做法不仅中国反对，欧盟内部也有强烈反对声音，如德国等国家认为反补贴调查可能引发回旋镖效应。美国对中国的反补贴调查几十年来从未间断，特别是中国2001年加入WTO（世界贸易组织）后，动辄以“双反”（反补贴税、反倾销税）手段对付中国企业。

对此，周汉民的态度明确：我们要坚决反对这种做法。周汉民解释，世界贸易组织《补贴与反补贴措施协定》明确规定，补贴认定标准需同时满足政府财政资助、利益授予和专向性三个要件，补贴分为禁止性补贴、可诉补贴和不可诉补贴三类，并对发展中国家给予特殊待遇，载入灵活性条款和技术援助支出。

“中国作为世界上最大的发展中国家，产业补贴严格遵守世贸组织规则，符合中国加入承诺。补贴主要是在研发环节和消费端，更不与出口挂钩，不存在世贸组织所规定的禁止性补贴。”周汉民表示，随着中国外贸出口技术含量不断提升，许多国家提出反补贴调查，其实是为了保护本国的传统产业。

周汉民指出，中国政府持续推动产业政策向普惠化、功能性转变，坚持公开、透明、非歧视原则，法律、法规和政策平等适用于国有企业、民营企业和外资企业。相比于中国产业补贴政策，美国等西方国家近来产业补贴力度明显加大，而且有大量歧视性做法。如欧盟近年来不断放松对补贴的限制，据不完全统计，2021-2030年间，欧盟层面将提供超过1.44万亿欧元的赠款、贷款、投资担保等补贴，截至2024年已实际发放超3000亿欧元。美国出台通胀削减法和芯片与科学法，不仅提供巨额产业补贴，而且具有明显排他性，实施针对第三国歧视性政策，对全球各经济体的芯片等产业发展都产生直接影响。

加强补贴的国际磋商势在必行

“纯粹靠补贴是补不出世界级企业的”，谈及有一种论调认为中国制造业竞争力的来源是政府提供大量补贴，周汉民认为这种论调在逻辑上说不通，事实上也站不住脚，“中国制造业竞争力源自高效完备的产业链体系，源自充分竞争的市场生态，源自坚持不懈的技术创新，是企业拼出来的，不是政府补出来的。所谓‘产能过剩’，本质上是相关国家担心自己的竞争力和市场占有率，以此为借口抹黑打压中国，过剩的是焦虑，不是产能。”

周汉民表示，讨论产业政策及补贴应对所有国家一视同仁，不能戴着有色眼镜看待中国。不能说中国的补贴就是坏的，西方国家的补贴就是好的；中国的补贴就是令人担忧的不公平竞争，西方国家的补贴就是至关重要的产业投资；中国的补贴就会扭曲全球市场，西方国家的补贴就会促进绿色转型和战略产业发展。“只有摒弃双重标准，秉持客观态度，各国才能就产业政策及补贴展开有益讨论，寻找有建设性的解决方案。”

周汉民认为，中国作为世界对外出口和贸易总量双第一的国家，与一些国家和地区有贸易摩擦很正常，解决问题的方法唯有持续进行磋商，如中欧双方正就新能源汽车价格限制措施进行谈判就是一种非常可取的方式。“通过出口价格的自动限制，可以防止动辄被别人发起反补贴或反倾销调查。此外，从中国企业自身来说，也必须建立合理价格的形成机制。原因很简单，如果我们以低于成本价格出口，就是授人以柄，而且也没理由去补贴我们根本不应该补贴的外国消费者。从行业而论，中国企业进行集体价格磋商已刻不容缓，工商联、行会、商会、协会均可做出努力发挥作用。”

周汉民还认为，国外进行产业补贴的一些做法值得我国借鉴。“以欧盟为例，它将农业补贴与生产脱钩，转而补贴与环境保护和农村发展紧密相关的领域。如土壤保护、碳减排等，既符合WTO的绿箱补贴规则，又推动了农业的可持续发展。同样，欧盟对于工业的补贴强调标准化规则和市场化流程的建立，通过公共采购的方式来支持本土企业，同时避免了专向性的认定，这种补贴效率比较高。”

面对当前不确定的国际环境，周汉民提出两点建议：一是在全球经济一体化的大舞台上，中国企业必须将“走出去”战略与ESG（环境、社会、治理）合规发展战略进行深度融合，这是中国企业应对全球治理变革、提升国际竞争力的核心途径；二是作为世界最大的货物贸易出口国、最主要的对外投资国，中国政府可以在世贸组织提出就《补贴与反补贴措施协定》进行新一轮磋商与谈判，用好话语权，就是对中国企业走向世界最有效和有力的支持。（记者 陈建萍）