全国政协十二届三次会议第 3717号提案
案 由：关于深化煤炭资源矿业权管理制度改革的提案
主 办：国土资源部
会 办：能源局
提案形式：个人提案
第一提案人：史玉波
内 容：
煤炭是我国的主体能源，促进煤炭工业科学健康发展，推动煤炭清洁高效开采利用对保证国家能源安全有着重要的意义。近年来，煤炭矿业权管理中存在的与煤炭规划不衔接，煤炭与煤层气矿业权重叠等问题已经影响了煤炭工业的持续健康发展。
《国务院关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》要求，由国家投资完成煤炭资源的找煤、普查和必要的详查，在此基础上编制矿区总体开发规划和矿业权设置方案；依据矿区总体开发规划和矿业权设置方案，实行市场化转让；要求发展改革（煤炭行业）主管部门编制矿区总体规划、国土资源主管部门编制矿业权设置方案，必须互相征求意见。一段时期以来，对优化煤炭开发布局，促进煤炭有序开发，起到了积极作用。
但随着资源开发的逐步推进，矿业权管理与煤炭规划脱节的现象越来越突出。 2006年，陕西省国土资源厅在彬长矿区尚未编制矿区总体规划的情况下，将深部的雅店、杨家坪和高家堡区块资源公开拍卖，出让给三家不同企业，使“一个矿区原则上由一个主体开发”的政策得不到落实，提前将深部资源投放市场，更是加大了矿区开发强度，不符合煤炭开发规律。 2012年，新疆国土资源厅在地质勘探外野工作刚刚结束，地质汇编资料尚未确定，矿区总体规划尚未编制的情况下，以招拍挂形式出让条湖一号、汉水泉一号和汉水泉二号区块资源，既影响了新疆煤炭资源开发的整体布局，又给后续的煤炭资源开发带来了一系列问题，致使拍卖的资源在较长时期内不能开发，也制约了合理划分井田、优化资源开发秩序、统筹矿区公共设施建设等工作。
煤炭和煤层气为两个独立矿种，煤炭矿业权实行国家、省两级管理，煤层气矿业权实行国家一级管理。因煤炭与煤层气管理方式不同，造成煤炭与煤层气矿权重叠，是制约煤炭、煤层气产业发展的主要因素。近年来，国土资源主管部门通过注销、协调划转、鼓励合作等方式，也解决了一部分矿业权重叠问题，并在部分省区开展了矿业权审批管理改革试点，探索煤炭、煤层气统筹开发的方式，但尚未根本解决煤炭与煤层气矿业权重叠问题。淮南潘谢矿区潘四东煤矿是李嘴孜煤矿的接续矿井，是煤炭工业发展“十一五”规划重点开发项目， 2008年国家核准开工建设， 2013年已具备生产条件，但由于煤炭与煤层气矿业权重叠问题无法解决，至今仍未取得采矿权证，迟迟不能投产运行，给国家和企业带来较大损失。山西晋城地区煤层气资源丰富，开发前景广阔，是我国煤层气开发最有利的地区，但煤炭与煤层气重叠问题突出，煤炭矿业权由晋城无烟煤矿业集团等煤炭企业取得，煤层气的矿业权由中联煤层气公司、中石油煤层气公司等煤层气企业取得，同一区块上的煤炭和煤层气企业间相互制约、相互扯皮，不仅影响煤炭的正常生产建设，而且影响煤层气的勘探开发，制约煤层气产业化基地的建设。
针对上述问题，建议：
1.深化煤炭矿业权管理制度改革，加强煤炭矿业权管理与煤炭规划的衔接。煤炭资源开发应当坚持先规划、后开发的原则，实行有序开发。由国家投资完成煤炭资源的找煤、普查和必要的详查，在此基础上编制矿区总体规划；依据矿区总体规划，编制矿业权设置方案，根据煤炭工业发展规划的布局和总量要求，有序推进煤炭资源市场化转让。已批复总体规划的矿区，矿业权范围与矿区总体规划确定的井田范围不一致的，国土资源主管部门应按照矿区总体规划调整矿业权设置方案。国土资源主管部门在公开出让矿业权时，应征求发展改革（煤炭行业）主管部门意见，做好与国家煤炭工业发展规划、矿区总体规划、煤炭产业政策的衔接。
2.深化煤层气矿业权管理制度改革，促进煤炭煤层气协调发展。建立健全煤炭、煤层气协调发展机制。对煤炭项目已经核准开工或正在生产的区域，注销其他企业的煤层气矿业权或调整煤层气矿业权范围，确保煤炭资源开发；对煤炭规划 5年内开始建井开采的区域，按照煤层气开发服务于煤炭开发的原则，采取合作或调整煤层气矿业权范围等方式，优先保证煤炭资源开发需要；对煤炭规划 5年后开始建井开采的区域，应坚持“先采气、后采煤”，做好采气采煤施工衔接。国土资源主管部门新设置煤层气矿业权时，应征求煤炭行业管理部门意见；在已设置煤炭矿业权但未设置煤层气探矿权的区域，原煤炭矿业权人具备煤层气地面开发能力的可申请煤层气探矿权，不具备能力的与具备煤层气地面开发能力的煤层气公司签订合作协议后申请煤层气探矿权。
