全国政协十二届三次会议第2291号提案
案 由：关于调整对困难群体资助政策实施精准救助的提案
主 办：民政部
会 办：卫生计生委 教育部 扶贫办 人力资源社会保障部
提案形式：个人提案
第一提案人：牛广明
内 容：
我国城乡低保制度作为一项普遍的、有效的社会政策，是社会救助体系的重要组成部分，对保护贫弱群体与构建和谐社会作出了巨大贡献。然而，城乡低保政策的基本原则是“有救无类”和“差额补助”，即不论身份如何，只要家庭月人均收入低于当地城乡低保标准，就可以申请享受低保待遇，反之则不行。这一政策表面上看是绝对公平的，但实践中却带来一系列难题：一是部分特别困难的家庭被排除在低保范围之外。在实际工作中，我们经常遇到类似这样的家庭，虽然人均收入高于低保标准，却因偶遇大病、大灾、人身意外伤害和支付子女高额学费等，造成收不抵支，实际生活水平远低于低保水平。由于城乡低保在申请、审核、审批过程中执行收入一元化标准，只考虑家庭收入，不考虑家庭实际支出，致使这部分特别困难的家庭被排除在低保范围之外。二是家庭收入难以准确核算。在具体工作中，城市居民家庭的显性收入和固定收入容易计算，但隐性收入和弹性收入却难以计算。农村居民家庭由于收入中粮食等实物收入占相当比重，在价值转化过程中，存在较大的随意性，收入难以货币化。除农作物收成的季节性及受自然灾害的影响较大等因素外，外出务工人员的增加，也增大了收入的不稳定性。再加上核算家庭收入需要耗费很多时间和精力，工作成本较高。所以很多情况下，只能在工作人员和申请人都可接受的区间内估算一个“模糊收入”或者简单地以社区居民公认的贫困户、困难户作为衡量申请低保对象的标准，致使部分符合低保条件的家庭未被纳入范围。三是“差额补助”无法做到精准化。按照“差额补助”政策，理论上能够保证每个低保家庭收入均等化，但操作起来难度很大。比如，在城市低保标准每月300元，人均家庭收入299元的情况下，每人每月应享受1元的低保补助，但实际工作中无法做到这一点。对人均收入略低于低保标准的家庭来说，可能出现两种结果：要么沾光，被纳入低保，实际补助水平高于低保标准与家庭人均收入之间的差额；要么吃亏，被排除在低保之外。另外，按照现行的保障资金负担方法，县级财政对低保资金进行兜底，上级补助之外的所有资金都由县级负担，在现行财税制度条件下，县级可用财力有限。
建议：
分析致贫原因，采取对贫困对象在特定时期实施精准救助的办法，具体如下——
1.城乡“三无人员”。无劳动能力、无生活来源、无法定赡养扶养义务人或虽有法定赡养扶养义务人，但无赡养扶养能力的老年人、残疾人和未成年人，建议分别按农村五保户供养标准、城市“三无”人员补助标准、孤儿供养标准进行救助。
2.因子女上学致贫。建议国家逐步实施低收入家庭子女高中义务教育和读大学、大专、高职、中职给予读书期间学费和生活费资助政策。
3.因病致贫。当前，我国全民医保体系逐步健全，2014年上半年，我国职工医保、城镇居民医保和新农合三项基本医保参保率稳定在95%以上，城镇居民医保和新农合政府补助标准提高到每人每年280元，政策范围内住院费用支付比例分别达到70%以上和75%左右，28个省份启动实施城乡居民大病保险试点，27个省（区、市）建立了省内异地就医结算平台，新农合在90%的统筹地区实现了省内异地就医即时结算。城乡居民各类低收入家庭按照国家政策都可以享受政府给予的大病医疗救助，如大部分地区将尿毒症、儿童白血病、儿童先天性心脏病、乳腺癌、宫颈癌、重性精神病、耐药性结核、艾滋病机会感染、肺癌、食道癌、胃癌、结肠癌、直肠癌、慢性粒细胞白血病、急性心肌梗塞、脑梗死、血友病、I型糖尿病、甲亢、唇腭裂、恶性肿瘤放化疗、肾透析、器官移植术后服抗排斥药等20多种大病纳入救助范围。建议将大病救助范围扩大到全体公民（因为大部分家庭摊上这种病也会暂时陷入贫困），大病的范围要继续扩大。
4.缺乏技能导致贫困。建议对在各类正规公办、民办技校接受一年以上学习培训（烹饪、水暖、电工、汽修等）并经学校考核合格的各类学员（大专生除外）按照一定标准给予学费补助，可以整合人社部门的职业培训补贴资金，农业部门的“新型农民科技培训工程资金”，扶贫部门的“贫困青壮年劳动力转移培训资金”和“雨露计划”培训资金等。
5.因灾致贫。通过完善社会救助机制，提高因灾致贫的救助力度。
6.因残致贫。我国贫困残疾人基本上都享受到了低保，如果把国家对残疾人的其他救助资金进行整合使用，因残致贫问题可以得到更全面的解决。
7.因房致贫。建议对城乡无房贫困居民，采取公共租赁保障房的办法逐步解决。
