全国政协十二届二次会议提案第1090号
案 由：关于制定《法律援助法》的提案
主 办：司法部
提案形式：个人提案
第一提案人：巩富文
内 容：
2003年国务院《法律援助条例》颁布实施以来，各省、市、自治区都结合本地实际，相继出台了各自的法律援助条例或办法，这些条例和规章在维护社会公平正义、促进社会和谐稳定方面发挥了重要作用。但是，经过十余年的司法实践，法律援助在执行过程中尚存在许多问题。如法律援助案件质量缺乏监督，服务质量不高；法律援助的机构设置不统一、不规范；经费保障、管理使用体系不健全，无法保证应援尽援等问题制约着法律援助工作的深入开展。基于以上原因，我建议，尽快制定《法律援助法》，以便从法律层面解决法律援助工作面临的困境，使法律援助工作真正实现为民、惠民、便民的目的。
一、制定《法律援助法》的必要性和迫切性
当前，随着社会主义市场经济的深入发展和民主法治建设的不断推进，人民群众法律意识、权利意识明显增强，而现有的《法律援助条例》由于规定得比较原则、概括，许多现实问题无法解决，亟须制定《法律援助法》予以规制。
1．制定《法律援助法》是贯彻中共十八大、十八届三中全会精神，完善人权司法保障制度的迫切需要。
十八届三中全会把完善法律援助制度作为完善人权司法保障制度的重要组成部分提上改革的议事日程。习近平总书记在中央政治局第四次集体学习时强调，要加大对困难群众维护合法权益的法律援助，为当前进一步推进法律援助工作指明了方向。《法律援助条例》作为国务院制定的行政法规，在制定《法律援助法》的条件尚未成熟之前，对保障困难群众的合法权益，维护社会公平正义起到了积极的作用，但是，由于社会实践的发展变化，《法律援助条例》作为行政法规的局限性日益显现，其许多原则性、概括性规定以及在机构性质、人员编制、经费保障以及与司法机关、行政机关的相互协作方面规定的含糊不清，已经不能适应新的形势，况且，法律援助作为司法制度的重要组成部分，直接关系到人权的保障问题，也迫切需要从法律层面加以保护。因此，制定《法律援助法》既是贯彻落实中共十八大、十八届三中全会精神的需要，也是完善人权司法保障制度的重要内容。
2．制定《法律援助法》是保障法律援助工作规范有序开展，实现应援尽援的必然要求。
近十余年来，各省、市、自治区依据国务院《法律援助条例》和本地的实施办法或条例，全力推动了各地的法律援助工作。但是，客观地说，各地的法律援助工作还存在发展不平衡、不规范、不统一的问题，呈现出各自为政的局面，从长远来看，极不利于法律援助工作的开展。以机构设置为例，目前，全国各级法律援助机构，在机构性质、规格、人员编制、工资待遇等方面差异很大。除司法部于2008年将法律援助机构分设法律援助司作为内设机构，法律援助中心作为直属事业单位外，省级均还只有一个机构。沿海省份像广东、江苏等地法律援助机构是直属行政机构，其他省大多数是直属事业单位。各省不同地区基层法律援助机构之间的差距更大。再以经费保障为例，法律援助工作主要在基层，目前，地市级法律援助机构基本上能满足最低需求，而法律援助工作最为繁重的县级法律援助机构经费却无法保障，基本运行尚且困难，应援尽援根本无法实现。制定《法律援助法》可以从法律上规制援助机构的设置、编制人员、经费来源，确保法律援助工作在全国范围内规范有序地开展，实现法律援助工作的应援尽援。
3．制定《法律援助法》是提升社会公众的知晓率和认可率，培养全社会法律援助意识的最佳方式。
任何一项制度不是一出台就必然得到社会公众的知晓和认同，而是有一个循序渐进的过程。在这期间，国家的重视程度、与实施该种制度相关的文化氛围，都对公众的心理认可和遵守具有重要的意义。法律援助工作也不例外。作为一项司法制度，由于立法的原因，法律援助工作尚停留在靠行政法规约束阶段，加之各地条例办法内容不尽相同，普通民众如果不涉及法律援助，很少有机会了解到关于法律援助工作的各类规定，相关部门由于缺少监督，重视程度不够，受援人由于知识水平和维权能力限制，根本无力对提供法律援助服务人员进行监督。这显然不利于提升全社会对法律援助工作的知晓率和认可率，也不利于在全社会培养起法律援助的意识。如果及时出台《法律援助法》，不仅会向全社会传达该项制度的重要性，赋予其普遍的约束力和执行力，而且作为一部法律，它必然要通过全国人大常委会向全社会予以公布，这就使法律援助这项相对薄弱的工作通过人大立法的广阔平台，放大到了全社会的视野之中，引起社会各界的广泛关注；不仅有利于提升社会公众的知晓率和认可率，而且有利于培养法律援助意识，推动法律援助工作深层次问题的研究和探讨，这必将为法律援助工作的规范化、制度化、标准化、信息化、便捷化营造良好的文化氛围。
二、关于《法律援助法》的立法设想
当前，社会困难群众对通过法律援助来维护自身合法权益的愿望越来越强烈，国务院《法律援助条例》经过十余年的运行，为制定《法律援助法》积累了十分丰富的立法经验，各地丰富的实践也为出台《法律援助法》提供了大量、鲜活的例证。综合各方面情况看，制定一部统一的《法律援助法》的条件已经成熟。因此，建议在国务院《法律援助条例》的基础上，由全国人大常委会认真总结各地实践经验，抓紧制定出台《法律援助法》。该法应重点在以下几个方面补充完善：
1．应完善法律援助的结构体系。一是应对法律援助对象标准和范围进一步细化，确保应援尽援。对法律援助的机构设置、性质、地位、职能以及人员编制、经费管理、办案流程、服务标准、质量监控等进行规定，确保法律援助工作机构层次清晰，体系完备，职能法定，运行有序。二是应重点明确监督的主体、对象、内容和方式。其中法律援助监督的主体是有法定权限对法律援助机构及其相关人员和活动实施监督的主体，主要是司法行政机关和法律援助机构。三是应进一步明确法律援助各参与主体的权利和义务，保证法律援助各参与主体各司其职。其中对于法律援助机构与法律援助人员之间的关系、履职过程中给当事人造成的损害的责任承担应当予以明确规定。
2．应完善法律援助经费保障和监管机制。一是应明确规定法律援助经费的固定来源和途径，应与财政部门建立工作联系机制，确保法律援助经费及时、足额拨付到位，为实现法律援助工作的开展提供坚实基础。二是应明确援助经费的监管工作，确定监管机关，明确监管职责，落实配套措施，规范法律援助经费的财务管理，建立健全法律援助经费收支制度，合理编制法律援助经费预算，定期编制经费收支情况的财务报告，并向社会公布，主动接受监督。同时，应建立监督检查、接受社会质询和专项审计制度，定期接受对法律援助经费管理使用情况的检查、审计和监督；重点核实办理法律援助案件的数量，杜绝弄虚作假。三是应明确规定法律援助专款的使用范围，建立绩效考核制度和投诉查处机制，杜绝将法律援助专款用于津补贴和公用经费等现象，对克扣、截留、挪用法律援助经费的现象严肃查处，追究有关责任人的法律责任。
3．应完善法律援助案件质量监控机制。开展法律援助工作的目的是为了保障受援人的合法利益，让受援人切实感受到社会的公平正义。这主要体现在援助案件的质量和服务的有效性方面。因此，拟制定出台的《法律援助法》应确保援助案件的质量和效果。一是应建立健全运作规范、管理严格的法律援助律师自律机制。明确由法律援助中心加强对承办法律援助案件的律师的办案过程、办案态度、办案责任心的监督和管理，建立健全措施到位、监管有力的律师队伍监督惩戒机制。二是应建立健全法律援助服务质量检查公布制度、质量跟踪检查制度、质量投诉监督制度；制定案件分类质量标准，定期对案件质量进行集中评查，建立评查备案制度，并与奖惩机制相结合，探索建立法律援助服务质量评估体系，逐步完善有效的法律援助服务质量监督机制，保证法律援助服务质量。三是应整合社会力量，完善外部监督机制。在进一步完善受援人举报制度的基础上，可以试行法律援助监督员制度，邀请法官、检察官、法律服务人员、新闻媒体、有关部门人员和社会群众等组成法律援助监督员队伍，采用旁听案件审理、跟踪办案、审查案件归档材料、征求意见等适当方式，对承办法律援助案件的律师办案进行全方位监督。
