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4881号提案复文
2015-03-01
对全国政协十二届二次会议第4881号提案的答复
石定果委员：
您提出的“关于切实建章立制整肃垃圾短信的提案”收悉，现答复如下：
近年来，随着电信业的发展和手机的普及，短信息服务以其方便、快捷、廉价的特点深受广大手机用户欢迎，成为通信的重要手段，同时也在抢险救灾、预警提醒、发布公共信息方面发挥着积极作用。但是，也有部分不法分子利用短信的方便快捷，滥发商业性垃圾短信，甚至传播诈骗、淫秽色情等违法信息，给手机用户带来极大困扰，侵害了广大电信用户的合法权益，甚至可能危害社会稳定和国家信息安全。
我部高度重视垃圾短信治理工作，近年来始终将其作为重点工作常抓不懈，多次组织开展专项行动，从完善政策制度、加强行政监管、提升技术手段、发挥行业自律和强化社会监督等方面多措并举，初步建立了治理垃圾短信工作体系。去年，我部党组将治理垃圾短信作为党的群众路线教育实践活动整改重点工作之一，对中国电信、中国移动、中国联通三家基础电信企业主要负责人进行约谈，要求采取有力措施，落实企业责任，加大治理力度，务求取得实效；同时部署了短信端口集中整治，要求严格规范新增端口短信业务，对存量端口进行清理整顿，对滥发垃圾短信的端口一律关停。整改以来，三家基础电信企业共关闭端口超过8万余个，拦截垃圾短信超过120亿条。目前12321网络不良与垃圾信息举报受理中心受理投诉量较整改前下降超过50%，端口类垃圾短信日均投诉量下降超过80%，在短时间内有效遏制了垃圾短信泛滥的局面，用户感受明显，取得了阶段性的成果。
我部结合多年治理实践经验，针对治理垃圾短信工作进行深入的研究，目前在治理过程中还存在以下问题：
一、在巨大的商业推广需求和利益驱使下，广告主、短信业务经营者、基础电信企业、短信发送设备生产者和销售者等形成复杂的利益链条，共同从垃圾短信中牟利。
二、部分基层电信企业“重效益、轻责任”，盲目追求业务收入，不顾企业的社会责任，对垃圾短信治理重视不足，对短信端口管理不善，造成端口类垃圾短信问题频发。
三、端口类垃圾短信发送者常常根据基础电信企业的拦截策略不断变化发送手段，采用规避关键字、低频次发送、通过软件伪造发送号码等方式，规避基础电信企业的监控。
四、不法分子利用“伪基站”发送垃圾短信的情况日益突出，由于“伪基站”发出的短信不经过基础电信企业网络，无法有效拦截监控。“伪基站”还具有制造技术简单、设备成本低廉、流动性强、调查取证困难等特点，打击难度大。
五、相关配套制度不完善，全国人大常委会《关于加强网络信息保护的决定》中界定了垃圾短信的定义，但用户确认接收或拒绝接收信息的方式、信息发布者与基础电信企业的责任义务、执法部门、执法流程和执法处罚等问题尚缺少配套制度进行明确和细化。近半数垃圾短信是由“点对点”方式发送，基础电信企业对此类短信进行检查、监控和拦截时因涉及用户通信自由，存在法律风险。
目前，针对治理中存在的问题，我部正联合有关部门共同完善垃圾短信治理长效机制，巩固前期治理效果，推动从根本上解决垃圾短信问题。主要从以下方面开展工作：
一、完善制度标准，明确治理依据。针对您提案中提到的填补相关法律法规的缺失等问题，我部目前正在制定《通信短信息服务管理规定》，规范短信服务特别是商业性短信发送行为，细化短信服务企业的责任和义务，明确对违背用户意愿滥发短信等违规行为的处罚措施，为垃圾短信治理提供执法依据，预计近期将向社会公示，力争年内正式出台。目前正在修订的新《广告法》加入了利用垃圾短信发布广告的相关条款，加强对垃圾短信源头（即广告主）的治理力度。在我部积极推动下，最高法、最高检、公安部、安全部等四部门出台《关于依法办理非法生产销售使用“伪基站”设备案件的意见》，及时解决了非法生产销售使用“伪基站”定罪量刑的法律适用问题。
二、加大管理力度，强化企业问责。一是加强对短信端口的管理。要求端口号必须做到按省份、按地域可溯源、可定位；要求发送者应明确征得用户同意，提供明确便捷有效的退订方式，并附带企业（机构）签名等；规范短信端口用途，发送广告类商业短信必须使用特定端口，以方便用户退订。二是全面推进手机实名制，实现对个人号码发送垃圾短信的溯源和处理，从源头治理“点对点”垃圾短信。目前，新增电话实名率达99.3%，为配合公安部门打击违法犯罪、落地查人提供有力支撑。三是督促基础电信企业优化考核机制，提升社会责任意识，加大垃圾短信治理在绩效考核中的比重，对治理不力的相关企业和负责人进行问责。
三、提升技术手段，提高防范能力。2014年4月，垃圾短信网间联动处理平台再次升级，具备汇总、处理来自基础电信企业、12321举报中心和各手机安全厂商的举报数据的能力，以及对垃圾短信治理情况进行分析、监测及评估的能力。我部指导三家基础电信企业研究采用大数据、云计算等新技术升级网络收、发端垃圾短信处理系统，提高垃圾短信防范能力。同时，我部也鼓励企业开发和推广基于手机客户端的垃圾短信处置应用，提高用户自我保护能力。
四、协调部门联动，共同打击整治。目前我部已与国家工商行政管理总局、公安部等部门建立了垃圾短信治理联动机制。同时，与公安部建立了违法犯罪短信的联合处理机制；与工商总局积极沟通，拟建立垃圾短信源头监管联动机制。今年2月份以来，我部与中央网信办、公安部等九部门联合开展打击“伪基站”专项行动，已取得阶段性成效。
五、加大宣传力度，加强舆论监督。2014年2月底3月初，我部组织中央电视台、经济日报、光明日报、中央人民广播电台等多家中央媒体和部邮电报、电子报记者，通过实地走访、专家访谈、新闻发布会等形式介绍垃圾短信防治科普知识，取得了良好的社会效果。我部目前建立了垃圾短信治理工作情况月度通报机制，每月在全行业内发布月报通报治理情况，并把垃圾短信治理情况纳入每季度电信服务质量通告向全社会公开，接受社会监督。目前正指导中国互联网协会与基础电信企业合作，推动在手机中预装具有一键举报垃圾短信功能的应用软件，以方便用户便捷举报。
为保障用户合法权益，构建安全可信的信息通信环境，巩固前期治理成效，我部将垃圾短信治理纳入2014年电信行业行风建设暨纠风工作，并从今年5月至11月在全国开展“深入治理垃圾短信·净屏2014”专项行动，通过落实完善政策法规和标准体系、建立部门联动协作机制、强化企业责任、完善技术手段建设、畅通用户举报渠道、加大对违规行为的惩处力度等措施，综合施策，斩断垃圾短信利益链条，健全垃圾短信治理长效机制，使垃圾短信治理工作落到实处、取得实效，为广大电信用户创造干净的通信环境。
感谢您对我国通信事业的关注和支持。
工业和信息化部
2014年8月8日
石定果委员：
您提出的“关于切实建章立制整肃垃圾短信的提案”收悉，现答复如下：
近年来，随着电信业的发展和手机的普及，短信息服务以其方便、快捷、廉价的特点深受广大手机用户欢迎，成为通信的重要手段，同时也在抢险救灾、预警提醒、发布公共信息方面发挥着积极作用。但是，也有部分不法分子利用短信的方便快捷，滥发商业性垃圾短信，甚至传播诈骗、淫秽色情等违法信息，给手机用户带来极大困扰，侵害了广大电信用户的合法权益，甚至可能危害社会稳定和国家信息安全。
我部高度重视垃圾短信治理工作，近年来始终将其作为重点工作常抓不懈，多次组织开展专项行动，从完善政策制度、加强行政监管、提升技术手段、发挥行业自律和强化社会监督等方面多措并举，初步建立了治理垃圾短信工作体系。去年，我部党组将治理垃圾短信作为党的群众路线教育实践活动整改重点工作之一，对中国电信、中国移动、中国联通三家基础电信企业主要负责人进行约谈，要求采取有力措施，落实企业责任，加大治理力度，务求取得实效；同时部署了短信端口集中整治，要求严格规范新增端口短信业务，对存量端口进行清理整顿，对滥发垃圾短信的端口一律关停。整改以来，三家基础电信企业共关闭端口超过8万余个，拦截垃圾短信超过120亿条。目前12321网络不良与垃圾信息举报受理中心受理投诉量较整改前下降超过50%，端口类垃圾短信日均投诉量下降超过80%，在短时间内有效遏制了垃圾短信泛滥的局面，用户感受明显，取得了阶段性的成果。
我部结合多年治理实践经验，针对治理垃圾短信工作进行深入的研究，目前在治理过程中还存在以下问题：
一、在巨大的商业推广需求和利益驱使下，广告主、短信业务经营者、基础电信企业、短信发送设备生产者和销售者等形成复杂的利益链条，共同从垃圾短信中牟利。
二、部分基层电信企业“重效益、轻责任”，盲目追求业务收入，不顾企业的社会责任，对垃圾短信治理重视不足，对短信端口管理不善，造成端口类垃圾短信问题频发。
三、端口类垃圾短信发送者常常根据基础电信企业的拦截策略不断变化发送手段，采用规避关键字、低频次发送、通过软件伪造发送号码等方式，规避基础电信企业的监控。
四、不法分子利用“伪基站”发送垃圾短信的情况日益突出，由于“伪基站”发出的短信不经过基础电信企业网络，无法有效拦截监控。“伪基站”还具有制造技术简单、设备成本低廉、流动性强、调查取证困难等特点，打击难度大。
五、相关配套制度不完善，全国人大常委会《关于加强网络信息保护的决定》中界定了垃圾短信的定义，但用户确认接收或拒绝接收信息的方式、信息发布者与基础电信企业的责任义务、执法部门、执法流程和执法处罚等问题尚缺少配套制度进行明确和细化。近半数垃圾短信是由“点对点”方式发送，基础电信企业对此类短信进行检查、监控和拦截时因涉及用户通信自由，存在法律风险。
目前，针对治理中存在的问题，我部正联合有关部门共同完善垃圾短信治理长效机制，巩固前期治理效果，推动从根本上解决垃圾短信问题。主要从以下方面开展工作：
一、完善制度标准，明确治理依据。针对您提案中提到的填补相关法律法规的缺失等问题，我部目前正在制定《通信短信息服务管理规定》，规范短信服务特别是商业性短信发送行为，细化短信服务企业的责任和义务，明确对违背用户意愿滥发短信等违规行为的处罚措施，为垃圾短信治理提供执法依据，预计近期将向社会公示，力争年内正式出台。目前正在修订的新《广告法》加入了利用垃圾短信发布广告的相关条款，加强对垃圾短信源头（即广告主）的治理力度。在我部积极推动下，最高法、最高检、公安部、安全部等四部门出台《关于依法办理非法生产销售使用“伪基站”设备案件的意见》，及时解决了非法生产销售使用“伪基站”定罪量刑的法律适用问题。
二、加大管理力度，强化企业问责。一是加强对短信端口的管理。要求端口号必须做到按省份、按地域可溯源、可定位；要求发送者应明确征得用户同意，提供明确便捷有效的退订方式，并附带企业（机构）签名等；规范短信端口用途，发送广告类商业短信必须使用特定端口，以方便用户退订。二是全面推进手机实名制，实现对个人号码发送垃圾短信的溯源和处理，从源头治理“点对点”垃圾短信。目前，新增电话实名率达99.3%，为配合公安部门打击违法犯罪、落地查人提供有力支撑。三是督促基础电信企业优化考核机制，提升社会责任意识，加大垃圾短信治理在绩效考核中的比重，对治理不力的相关企业和负责人进行问责。
三、提升技术手段，提高防范能力。2014年4月，垃圾短信网间联动处理平台再次升级，具备汇总、处理来自基础电信企业、12321举报中心和各手机安全厂商的举报数据的能力，以及对垃圾短信治理情况进行分析、监测及评估的能力。我部指导三家基础电信企业研究采用大数据、云计算等新技术升级网络收、发端垃圾短信处理系统，提高垃圾短信防范能力。同时，我部也鼓励企业开发和推广基于手机客户端的垃圾短信处置应用，提高用户自我保护能力。
四、协调部门联动，共同打击整治。目前我部已与国家工商行政管理总局、公安部等部门建立了垃圾短信治理联动机制。同时，与公安部建立了违法犯罪短信的联合处理机制；与工商总局积极沟通，拟建立垃圾短信源头监管联动机制。今年2月份以来，我部与中央网信办、公安部等九部门联合开展打击“伪基站”专项行动，已取得阶段性成效。
五、加大宣传力度，加强舆论监督。2014年2月底3月初，我部组织中央电视台、经济日报、光明日报、中央人民广播电台等多家中央媒体和部邮电报、电子报记者，通过实地走访、专家访谈、新闻发布会等形式介绍垃圾短信防治科普知识，取得了良好的社会效果。我部目前建立了垃圾短信治理工作情况月度通报机制，每月在全行业内发布月报通报治理情况，并把垃圾短信治理情况纳入每季度电信服务质量通告向全社会公开，接受社会监督。目前正指导中国互联网协会与基础电信企业合作，推动在手机中预装具有一键举报垃圾短信功能的应用软件，以方便用户便捷举报。
为保障用户合法权益，构建安全可信的信息通信环境，巩固前期治理成效，我部将垃圾短信治理纳入2014年电信行业行风建设暨纠风工作，并从今年5月至11月在全国开展“深入治理垃圾短信·净屏2014”专项行动，通过落实完善政策法规和标准体系、建立部门联动协作机制、强化企业责任、完善技术手段建设、畅通用户举报渠道、加大对违规行为的惩处力度等措施，综合施策，斩断垃圾短信利益链条，健全垃圾短信治理长效机制，使垃圾短信治理工作落到实处、取得实效，为广大电信用户创造干净的通信环境。
感谢您对我国通信事业的关注和支持。
工业和信息化部
2014年8月8日