全国政协十二届二次会议提案第0736号
案 由：关于制定《非存款类放贷组织条例》的提案
主 办：人民银行
提案形式：个人提案
第一提案人：白鹤祥
内 容：
完善的法律制度是保证市场在资源配置中起决定性作用的基础。近年来，以小额贷款公司、担保公司为代表的非存款类放贷组织发展迅速，在一定程度上满足了小微民营企业的金融需求，成为正规金融体系的有益补充。但随着非存款类放贷组织类型的增加和业务范围的扩大，相关监管立法工作显得滞后，出现了经营管理不规范、违规违法吸存放贷、以非法手段催债等现象，扰乱了金融市场秩序，形成了潜在金融风险。
一、缺乏统一有效的法律规范文件。目前，尚不存在明确的国家级法律或行政法规对该类组织进行规范。比如，虽然国务院有关部委已分别对汽车金融公司、消费金融公司、贷款公司、农村资金互助社和典当公司等非存款类放贷组织制定了相应管理办法，但部委规章的法律效力偏低。又如，小额贷款公司、担保公司主要根据部委规章以及各省市自行制定的管理办法、实施意见进行管理，造成准入标准、监管、业务范围不统一，法律法规的权威性受损，也为违法违规贷款现象发生留下了法律隐患。
二、地方金融风险防范机制欠缺。目前，小额贷款公司、担保公司、典当公司等非存款类放贷组织主要由地方政府负责监管，但地方政府监管力量薄弱且缺乏法律法规支持，也不具备执法主体地位，导致该类组织在运营管理中的风险难以及时发现。同时，非存款类放贷组织的发展繁荣往往与地方经济密切相关，在没有法律强制性规定的情况下，地方政府主动强化地方金融监管职责、进行业务纠偏的动力不足，反而有可能将超出法定经营范围的业务在地方性法规中加以“合法”固化。
三、存在违法违规经营行为。由于小额贷款公司、担保公司等非存款类放贷组织的公司治理尚未健全、缺乏统一规范的经营框架，在日常经营中存在不同程度的违法违规业务行为。小额贷款公司超范围违规经营主要表现在违背小额、分散原则，超比例发放贷款，进入国家政策限制行业等方面。担保公司主要表现在违法违规吸纳社会资金，变身“高利贷”等方面。此外，一些民间借贷组织存在暴力威胁、暴力讨债、限制人身自由等非法手段。
为此，建议由国家有关部门牵头，尽快制定出台《非存款类放贷组织条例》，着重从以下方面进行规范：
一、合理界定非存款类放贷组织的属性和范围。这是制定条例的基本前提。从定义上，非存款类放贷组织是指不吸收公众存款而通过自有资金或从市场借入资金从事发放贷款业务的组织或个人。建议从三个层面进行规范：第一，非银行金融机构放贷人，包括汽车金融公司、消费金融公司、贷款公司、农村资金互助社等；第二，非金融机构放贷人，包括小额贷款公司、担保公司、典当公司等；第三，一般民间放贷人，即未经批准或未在工商管理部门登记，以自有资金经营贷款业务的非金融组织或个人。
二、颁发非存款类放贷组织业务许可证。建议借鉴香港《放债人条例》，建立“非存款类放贷组织业务许可证”制度，明确资质要求、准入标准以及设立程序，实施高管任职资格审查。对于持有许可证的机构，可拥有与金融机构同等的税负待遇。
三、规范非存款类放贷机构的经营行为。严禁吸收存款，明确其基本经营规则和最高贷款利率限制，禁止高利贷和暴力催收等违法行为。对于小额贷款公司，还应规定向单一客户贷款上限，督促其致力于小微金融业务。强化对非存款类放贷组织的股东、员工及其近亲属的管理，禁止其从事大额民间借贷和担保活动。引入外部会计审计制度，完善处罚和退出机制。
四、加强监督管理与风险防范。鉴于非存款类放贷组织具有地域性、小额化等特点，建议本着“谁审批、谁监管、谁承担风险处置”的原则，授权相关部门对非存款类放贷组织进行现场和非现场检查等监管措施。同时，成立地方层面的金融监管协调机制，由中央金融管理部门派出机构对地方政府的金融监管职责进行指导，并实现相关监管信息的有效共享。
