关于人民政协协商民主主体的探讨

刘菊香

 

    党的十八大报告对“健全社会主义协商民主制度”作出了新的阐述和部署，其中在人民政协进行的政治协商是我国协商民主的“开路先锋”，也是我国发展相对成熟的协商民主形式。虽如此，目前关于人民政协协商民主主体的认定尚未形成统一认识，意见分歧较大。厘清人民政协协商民主的主体、研究协商主体存在的问题并找到有效的规范建设路径，对于进一步健全社会主义协商民主制度具有重要意义。
　　
    一、人民政协协商主体的发展历程

　　协商主体就是协商活动的参与者，由于现代民主政治的核心是政党政治，“协商政治的基本主体是政党或政府、利益集团”[1]。近年来，随着协商民主理论研究热潮在我国的兴起，研究者也开始关注如何界定人民政协的协商主体。有人认为人民政协是协商的载体而非主体，其角色是为协商开展提供平台和场所；也有人认为人民政协具有双重属性，既可以是协商平台的提供者和协商活动的组织者，也是协商的主体，如复旦大学统战理论研究基地肖存良[2]、山东省青岛市政协宋善成[3]等都持此观点。出现争辩是正常的，因为自新中国成立以来至今，对于人民政协协商主体不管是中共中央有关文件还是政协章程都没有对此作出明确规定，人民政协章程修订历程可体现这点。
　　1954年和1978年的人民政协章程。1954年，因召开第一届全国人民代表大会第一次会议，人民政协结束新中国成立以来代行全国人大职权的任务，但作为统一战线组织继续发挥作用。与此变化相适应，将《中国人民政治协商会议组织法》改为《中国人民政治协商会议章程》，这是人民政协的首部章程，内容较为抽象笼统，对如何开展协商认识较模糊，未提及人民政协的三大基本职能，当然也没有对协商主体作界定。随后由于反右斗争扩大化和后来的“文革”，人民政协章程直到1978年才产生第二部。第二部章程明显带有过渡时期色彩，仅在第二章总则中强调“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会积极推动各爱国民主党派、各人民团体、各界人士参加社会主义革命和社会主义建设，全心全意为人民服务”[4]，未对如何开展政治协商和协商主体作出规定。
　　1982年的人民政协章程。这是适应改革开放新形式制定的第三部章程，不仅在工作总则中提出了人民政协的主要职能是“政治协商和民主监督，组织参加本会的各党派、团体和各族各界人士参政议政”[5]，而且还指出，“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会根据中国共产党或民主党派和人民团体的提议，举行有各党派、团体的负责人和爱国人士的代表参加的会议，进行协商”[5]。首次在章程中指明中国共产党、各民主党派、人民团体是协商议题的提出者，但也未明确哪些属于协商主体。
　　1994年的人民政协章程。随着民主政治的发展，人民政协逐渐纳入到国家制度建设的范畴，1994年的政协章程扩大了协商议题提出者的范围，“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会可根据中国共产党、人民代表大会常务委员会、人民政府、民主党派、人民团体的提议，举行有各党派、团体的负责人和各族各界人士的代表参加的会议，进行协商，亦可建议上列单位将有关重要问题提交协商”[6]。也就是说人民政协议题提出者由三个变为五个，即中国共产党、人大、人民政府、民主党派、人民团体，但仍未明确确定协商主体的范围。此后，2000年和2004年两次修订政协章程关于协商主体都未增加新的内容。
　　
    二、人民政协协商民主的主体构成

　　在中国革命和建设的长期实践中，政治协商逐步形成了两种基本形式，一是中共与各民主党派的政治协商，即党际协商，协商主体自然是中国共产党和各民主党派；二是中共在人民政协同各民党派和各界代表人士的协商，即人民政协的政治协商，协商的主体自然包括中国共产党、各民主党派和各个界别。人民政协各界别涵盖了参与协商的人民内部的各方面，包括中共在内的9个政党和无党派人士、56个民族、5大宗教等34个界别的政协委员。再从1994年以来人民政协的章程来看，中国共产党、人大、政府、各民主党派、人民团体是协商议题的提出者，而且在实践中也积极参与协商的全过程，因而也属于政协协商的主体。因此，人民政协协商民主的主体构成有：中国共产党、人大、政府、各民主党派、人民团体、政协各界别政协委员。
　　中国共产党是人民政协协商民主的核心主体。在人民政协协商民主中，中国共产党作为执政党和政协的重要参加单位，中共各级党委既是协商的领导者，又是最重要最核心的协商主体。人民政协协商民主是以中共为领导核心的协商民主，而不是偏离、更不是脱离这个领导核心的协商民主，也不是在协商民主主体中形成多个核心并由多个核心之间互相博弈的“多头协商民主”。因此，既要防止因强调党的领导而忽视协商民主的倾向，更要防止强调协商民主而忽视党的领导的倾向。
　　人大和政府是人民政协协商民主的重要主体。“政治、经济、文化和社会生活中的重要问题”[7]是人民政协政治协商的主要内容之一，而人大作为我国的权力机关，有关重要法律法规、重大决策和人事任免都属于必须在审议通过前要在政协进行协商的“重要问题”，需要广泛听取各方面意见建议。因此，要更好地促进民主政治的发展，使选举民主和协商民主相得益彰，人大必须是重要的协商主体。政治协商的重要原则是“把政治协商纳入决策程序，就国家和地方重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商”[7]。政府作为国家权力机关的执行机关，负责决策的执行和实施，理应是人民政协协商民主的主体。
　　人民政协是协商民主的载体而非主体。人民政协作为爱国统一战线组织，是多党合作和政治协商的重要机构，为协商开展提供平台和场所，而不是以组织者的名义参与协商。党的十八大报告明确要“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”[8]，2013年中国人民政治协商会议第十二届全国委员会第一次会议政治决议也明确指出政协是“协助党委和政府搞好在人民政协同各民主党派、各族各界人士的协商”[9]。因此，在“谁与谁协商”的协商主体问题上，是各协商主体“在人民政协协商”而不是各协商主体“与人民政协协商”。政协不是协商的主体，而是协商的场域、协商的平台。
　　
    三、人民政协协商主体存在的问题

　　目前，虽然依据政协章程和中央有关文件能推定出人民政协协商民主的主体构成，但在实践中，各地对协商主体的认识、协商主体自身定位、协商主体地位平等性等都存在不同看法。
　　对协商主体的认识不够清晰。笔者走访了广西自治区政协和南宁市政协的部分机关干部，大多数人知道党委、民主党派、政协的各界别是政治协商的主体，而对人大、政府、人民团体也是协商主体则知之不多。对政协本身是协商平台还是协商主体在认识上分歧较大。有些人根据桂发〔2006〕33号文中“党委、政府和政协认为有必要进行政治协商的其他重大问题”这句话，认为政协是协商主体之一，而这句话在中发〔2005〕5号文件和〔2006〕5号文件中都没有。还有些人认为应该根据内容确定协商主体，属于党政的党委政府是协商主体，属于人大的人大是协商主体，属于政协内部事务的政协是协商主体等。以上各种认识有些看似有道理，但实质上并不完全准确，有的甚至有错误。
　　中国共产党和人民政协在协商民主中的角色错位。中国共产党理应是协商民主的主导者，但在调查走访中发现，实际上一些地方党委存在一定程度的缺位、不到位和与政协错位的现象。一是缺位。为把“政治协商纳入决策程序”，各地配合中发〔2005〕5号文件和〔2006〕5号文件都出台了相关实施意见，如桂发〔〔2005〕15号文件规定，“根据广西自治区党委常委会年度工作要点，自治区党委统战部于每年年初研究并提出全年政治协商安排方案，报自治区党委审批后，形成自治区党委年度政治协商工作方案”，“自治区党委办公厅、自治区人民政府办公厅会同自治区党委统战部负责各项政治协商议题的具体安排”，“自治区党委办公厅会同自治区政协办公厅负责专题协商会议的具体安排”，本应由党委出题和党委安排的专题协商，在实际操作中广西自治区党委统战部仅负责安排了党际协商的方案，广西自治党委不仅从未出过题，也未安排过专题协商，导致政协自导自演。二是不到位。桂发〔2009〕23号文件规定，“政协的全体会议、常委会会议以及专题协商会，党委、政府领导和有关部门负责人要到会指导或通报情况、参加讨论、听取意见”，但从对广西自治区党委和政府参加2005-2012年广西自治区政协常委会议的调查可以看出，广西自治区政府领导受邀参加了各次协商会议，广西自治区党委领导却从未出席过。三是与政协错位。政协作为协商民主的重要渠道，本应“协助党委和政府搞好在人民政协同各民主党派、各族各界人士的协商”，但由于广西自治区党委在政治协商中存在缺位和不到位的问题，致使政协对“在政协”协商还是“与政协”协商上认识不清，自认是协商的主体，把本应由广西自治区党委政府主导开展的政治协商变为由政协主动实施，导致政协替代党委自行确定协商议题，主动邀请党政领导、联系党政有关部门进行协商，出现错位和越位的问题。
　　各协商主体之间存在不平等的问题。协商民主产生的基本前提是主体平等，“协商民主理论的真正问题在于它要求平等和自由的参与权利，意味着个人、利益团体以及历史上曾被排斥在决策之外的团体都是平等的”[10]。协商主体的平等包括主体在政治地位上的平等、参与协商机会的平等、对协商结果的影响力平等、倾听他人意见的平等等。在人民政协的政治协商中，中国共产党是协商的核心主体，与其他协商主体是领导与被领导的关系，是决策者和决策参与者、协助者的关系，虽然从制度上讲各主体在政治上组织上是平等的，但在事实上是不平等的。在调查中，一些人认为政协的政治协商基本是一种“政策咨询型”协商民主，协商主体事实上是一种“主辅关系”或“从属关系”。还有人认为政协委员之间也存在不平等现象，在协商活动中，有知识、经验丰富、能力较强的委员往往主导甚至控制着协商活动，影响协商效果。
　　
    四、规范人民政协协商主体的对策

　　十八大报告从坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的高度，强调要充分发挥人民政协作为社会主义协商民主重要渠道作用。协商主体是协商民主的基本要素之一，人民政协能否真正发挥协商民主的主渠道作用，在很大程度上取决于协商主体的民主意识、协商行为和协商能力等。针对目前协商主体存在的问题，应着重在明确人民政协协商主体、规范协商主体行为、为协商主体开展协商创造良好环境等方面下工夫，以切实提高协商实效。
　　一是明确人民政协协商民主的主体。在认真贯彻落实《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》和《中共中央关于加强人民政协工作的意见》精神基础上，中共中央应制定专门的《政治协商规程》，在《规程》中进一步明确政协协商民主的主体是中国共产党、人大、政府、各民主党派、各人民团体和参加政协的各族各界人士；强调各级党委在各级政协政治协商中的核心主体地位，加强对政治协商的领导；明确人民政协不是协商的主体，而是开展协商民主的重要载体、重要平台，应“协助党委政府搞好协商”。依据协商内容或协商议题进一步细化参加协商的主体，如属于经济、政治、文化、社会和生态文明建设重大决策的协商主体是同级的党委、政府与参加政协的各党派团体、各族各界人士；属于重要地方性法律法规、政府规章的协商主体是同级的党委、人大常委会、政府与参加政协的各党派团体、各族各界人士；属于人民政协工作的共同性事务，政协内部的重要事务以及有关爱国统一战线的其他重要问题的协商主体是同级的党委（可委托政协党组组织和参与）与政协各参加单位及界别。
　　二是明确党委政府在人民政协协商民主中的角色。中国共产党作为“总揽全局、协调各方”的核心主体，协商的成效在很大程度上取决于党委政府的重视程度和主导作用发挥的程度。因此，党中央明确要求“各级党委要把是否重视人民政协工作、能否发挥好人民政协的作用作为检验领导水平和执政能力的一项重要内容”[7]。各级党委政府要按照把在政协的政治协商纳入决策程序的原则要求，自觉把政治协商转化上升为民主意识、执政意识，做到重大问题协商于决策之前和决策执行中，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用。发展协商民主，关键在于各级党委政府要有清醒认识和务实推进。各级党委政府要增强政治协商的自觉，强化民主协商意识，实现从“关心协商”到“必须协商”，从“可以协商”到“程序协商”，从“软办法”转变为“硬约束”，实现政治协商从制度文本到制度实践的跨越，真正按照文件的规定主导政治协商。人民政协只有在中国共产党的领导下才能充分发挥作用。政协应正确定位自身在协商民主中的地位，不能把中共“在人民政协协商”理解为中共“与人民政协协商”，甚至理解为是政协与党委、人大、政府之间的协商。
　　三是为协商主体开展协商创造良好环境。各级党委要把发扬民主贯穿于人民政协协商民主的全过程，充分尊重各协商主体的民主权利，发扬民主、广纳群言，为人民政协开展政治协商创造良好的民主氛围和环境。首先应逐步保障各协商主体的平等地位。协商主体在政治地位上的平等性和法律程序上的独立性是协商民主规范性的条件之一，协商主体只有独立才具有平等性，只有各协商主体都享有平等地位和权利协商民主才能真正有效开展。“如果协商主体权利地位存在着不平等，协商就会转变为专制独裁者的听取意见和咨询顾问”[11]。应在坚持中共执政地位的前提下，进一步增强各协商主体特别是政协各界别的组织性，在协商实践中保障各协商主体在公共政策制定和国家重大事务的决定上享有与中共同样的权力和地位，保障各协商主体的机会、资源和能力等方面都能充分平等。其次应为协商主体知情明政创造条件。协商主体只有详细了解协商议题，才能在协商中提出自己的意见建议。党政部门要建立规范的知情通报制度，明确具体协商活动提前知情的时间，保证和支持协商主体有时间开展调查研究、政务咨询等活动，为协商知情明政创造条件。再次应健全政治协商机制，提升政协委员的协商能力和水平。制度化建设是保障协商主体有效开展协商的关键。目前中共中央和各地出台的关于人民政协工作的文件都是综合性文件，需要制定更加具体的、细化的、更具指导性、针对性、专业性和可操作性的政协专项工作制度，如《政治协商规程》，完善协商议题确定机制、协商活动开展机制、协商成果报告机制、协商意见处理反馈机制、协商成果督办机制等各类机制，避免协商活动的随意性和保障协商主体开展协商。政协委员是人民政协协商民主的重要主体，其协商能力和水平直接影响协商效果。应规范政协委员的培训、学习和管理，为其能力和水平提升创造条件，提高其履职能力。
　　总之，随着我国民主政治进程的推进，人民政协协商民主与人大选举民主作为我国种典型的民主形式，都将日益走向制度化、规范化和程序化，人民政协协商主体必将进一步明确和清晰，真正推动人民政协发挥协商民主重要渠道的作用。    
    （作者：广西社会主义学院副教授）

参考文献：
  [1]朱勤军：“中国政治文明建设中的协商民主探析”，载《政治学研究》,2004年3期58—67页。
  [2]肖存良：“人民政协政治协商主体研究——以上海市1993一2009年的政治协商主体建设为例”，载《中国政协·理论研究》，2012年4期。
  [3]宋善成：“科学界定人民政协政治协商的主体”，载《人民政协报》2012年5月2日。
  [4]中国人民政治协商会议章程（1978）。
  [5]中国人民政治协商会议章程（1982）。
  [6]中国人民政治协商会议章程（1994）。
  [7]《中共中央关于加强人民政协工作的意见》。
  [8]《十八大报告辅导读本》，人民出版社2012年，27页。
  [9]中国人民政治协商会议第十二届全国委员会第一次会议政治决议，http://news.xinhuanet.com/2013lh/2013-03/12/c_114995150.htm。
  [10] JACK KNIGHT,JOHNSON JAMES.Aggregative and Deliberative:On the Posibility of Democratic Legitimacy.Political Theory,1994.
  [11]虞崇胜：“制约性协商:中国多党合作制度的内在机理”，《中国政协·理论研究》2011年3期。