政协专题协商的功能与创新路径探讨

姚俭建

    【摘要】总结包括专题协商在内的以往协商民主实践，对于丰富社会主义协商民主理论，不断深化协商民主实践，具有重大的现实意义。选取第十届、十一届全国政协先后举行的11次专题协商会作为分析样本，探讨人民政协专题协商的功能：促进公共决策民主化和科学化；增进共识；服务科学发展的大局。从健全社会主义协商民主制度的角度审视，专题协商的功能尚有进一步提升的空间。制度化建设、与公民有序参与对接和协商主体能力的提升，是进一步发挥专题协商功能的前提条件。
    【关键词】专题协商 功能分析 创新路径和启示

    一、问题的提出
　　
　　党的十八大报告指出，中国的政治体制改革“要把制度建设摆在突出位置，充分发挥我国社会主义政治制度优越性，积极借鉴人类政治文明有益成果，绝不照搬西方政治制度模式。”健全社会主义协商民主制度，正是其中一项富有深意的制度建设。作为社会主义协商民主的重要组成部分，人民政协如何更好地发挥作用，无疑是在新的历史条件下需要认真思考的重要课题。
　　历史地看，中国早已有了协商民主的理念与成功实践。中国的协商政治将现代民主政治机理与中国民主政治实践相结合，既体现现代民主政治的基本精神，又带有显著的中国特色。在我国社会主义民主政治的实践中，体现中国的协商民主形式是多层次的。在国家政治制度的层面上，人民政协与协商民主具有极高的相关度，已经嵌入当代中国的政治体制并成为实际运行的制度安排。协商民主赋予了人民政协丰富而又深刻的政治内涵；人民政协则是中国协商民主的一种制度体现。人民政协制度的产生和成长过程正是彰显了“协商民主特质”和“中国特色”两大品格。这也表明我国的协商民主从一开始就不可能是一种补充式的民主。
　　健全社会主义协商民主制度，是推进社会主义民主政治建设的重大课题。其中涉及到与谁协商、协商什么、如何协商等最基本的问题。因此，协商民主在当代中国，既是一个理论问题，更是一种民主政治建设的实践，需要不断探索和完善。作为发扬社会主义民主重要形式的人民政协组织，经过60多年的发展，在实践协商民主制度方面，逐渐形成了较为完善的制度体系和工作方式，积累了许多宝贵的经验。人民政协开展的专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等是被实践证明行之有效的形式。这些形式凸显了人民政协在发挥协商民主功能时具有体制、组织和能力上的独特优势。
　　强调协商在决策之前，把协商纳入决策程序，就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商，是协商民主的重要原则。基于这一原则基础上的专题协商，是人民政协履行职能，特别是政治协商职能的一个重要创新。在人民政协的平台上，围绕经济社会发展中的重要问题进行专题协商，已成为人民政协在新形势下开展政治协商活动的一种行之有效的形式。近年来，政协专题协商的作用和影响愈来愈大。
　　从规范角度界定，专题协商通常是指通过政协组织提供平台，以会议为主要形式，让政协界别或政协委员就经济社会发展中的某一重要问题，在深入调研基础上，与党委、政府领导及相关部门负责人直接进行协商议政的形式。它不仅目标明确、一事一议，而且面对面平等对话与互动，具有议题鲜明、研讨集中、交流互动等特点。作为人民政协近十年来探索的政治协商形式，专题协商是发展和完善协商民主制度的成功探索，体现了我国社会主义民主政治的特色和优势。
　　从结构角度考察，按照协商的内容和范围，人民政协的专题协商往往具有不同层次和形式。按照不同的协商内容，常委会议主要对党委、政府中心工作和涉及地方经济社会发展全局的重点、难点和热点问题进行专题协商；主席会议重点对党委、政府的重大决策及经济社会生活中的重大问题进行专题协商；部分委员协商会主要对经济、政治、文化、社会、生态文明以及人民群众普遍关心的其他问题进行专题协商；政协专门委员会与党委、政府工作对口部门就共同关注的问题进行专题协商。
　　从功能的角度分析，专题协商的特点和优势主要体现在：一是协商层次高。从全国政协及各地实践看，专题协商很大一部分是在政协常委会议或主席会议层面进行协商，政协主要领导和各民主党派负责人、有关界别代表人士出席，并邀请党委、政府领导及相关部门负责人出席，社会影响面比较大。二是协商课题事关全局。专题协商的课题涉及国家和地方大政方针，大多是选取经济社会发展中具有综合性、战略性、前瞻性的重要问题进行协商。三是形成对话和互动机制。专题协商会一边是政协委员、民主党派负责人和各界代表人士，一边是党政领导及相关部门负责人，协商双方聚集一堂，面对面交流协商，畅所欲言，促进了对话与互动，提高了协商效果。
　　健全社会主义协商民主制度，是我国政治体制改革和推进社会主义政治文明的内在要求。协商民主在我国不仅有深厚的社会制度基础，同时有多年来行之有效的广泛而深入的政治实践基础。因此，总结包括专题协商在内的以往协商民主实践，对于丰富社会主义协商民主理论，不断深化协商民主实践，无疑具有重大的现实意义。
　　
    二、专题协商的功能分析
   　　
　　在规范层面，建立和健全社会主义协商民主，需要对我国行之有效的协商民主政治进行理性的审视，把它提升到一个理性的高度；在操作层面，需要将协商民主的探索实践加以归纳总结，使其程序化和制度化而坚持下去，进而建立协商民主的长效机制。因此，有关人民政协专题协商的功能分析，仅仅停留在学理层面的分析是不够的。这里，我们选取了第十届、十一届全国政协先后举行的11次专题协商会作为分析样本，以期深入探讨人民政协专题协商的功能。
　　从2005年7月的第1次专题协商会到2012年9月的第11次专题协商会，时间跨度达13年。其中横跨全国政协第十、十一届两届（见表1、2）。第十届全国政协第1次专题协商会是迈出专题协商的第一步，可以被视为全国政协创新协商民主形式的一个起点。十届全国政协围绕制定“十一五”规划、落实国家中长期科学和技术发展规划纲要、推进西部大开发、加快广西北部湾经济区开发与建设、加强文化建设等专题，共召开了5次专题协商会。第十一届全国政协围绕防止经济增长过热和通胀、统筹城乡发展、加快发展方式转变和结构调整、扩大内需、深化文化体制改革、加强和创新社会管理等专题，召开了6次专题协商会。
  梳理全国政协两届共11次专题协商会，我们不难发现，作为一个完整的过程，专题协商至少有以下四个环节：
　　第一、议题的设置。选准、选好协商议题是提高人民政协专题协商成效的重要环节。总体上，专题协商的范围几乎可涵盖人民政协咨政的所有内容，即宪法修改和国家重要法律制定，国民经济和社会发展的中长期规划，区域经济协调发展、重大体制改革等战略性、全局性、前瞻性的包括各方面意见不尽相同的重大问题。这11次专题协商会的议题都是我国经济社会发展中的重大问题，涉及经济、政治、文化、社会和生态文明等五大方面，体现了“综合性、全局性、前瞻性”的特点。
　　第二、调研。专题调研是人民政协重要的基础性工作。如“统筹城乡发展，促进形成城乡经济社会发展一体化新格局”成为第七次专题协商议题之后，十一届全国政协主席贾庆林，副主席王刚、阿不来提·阿不都热西提、张梅颖、郑万通等分别带队到地方调研和视察。全国政协经济委员会等多个专门委员会、有关民主党派中央通过开展视察调研、专题座谈等形式，广泛听取各方意见，为专题协商会做了充分准备。
　　第三、建言与互动。参加专题协商的成员来自不同领域和界别，主动性参与使协商会变成“多言堂”。从11次专题协商会的过程看，基本形成了国务院有关部门负责人讲情况，地方政府负责人谈进展，政协委员和民主党派提意见和建议的格局。谈情况，实事求是；讲问题，毫不回避，各方发言观点鲜明，论述充分，精彩建言层出不穷。尤其是政协委员的建议，有很多不仅具有前瞻性，而且对国家后来的发展起了重要作用。
　　第四、追踪问政。有效转化协商成果，才能促进党委和政府决策的科学化和民主化，体现专题协商的成效和价值。每次专题协商会结束后，全国政协相关部门都及时启动问政程序，除了及时整理并报送相关意见和建议外，加强与中共中央、国务院及相关部门的联系，根据办理情况，适时组织督办和跟踪视察，进一步促进了意见和建议的落实。
　　全国政协通过这11次专题协商会，淋漓尽致地发挥了自己的政治优势、组织优势、人才优势和渠道优势。这集中体现在选题得当，时机适宜，筹备充分，组织周密，集探讨、交流、协商、议政、监督于一体，既坚持原则、顾全大局，又畅所欲言、集思广益，体现了求同存异、体谅包容、平等议事的协商要旨。专题协商会形成的成果对于推动重大决策的科学化、民主化发挥了重要作用。　
　　从功能上分析，专题协商会生动地体现了重要问题在决策之前和决策执行过程中在人民政协进行协商的精神，较好发挥了人民政协在国家政治生活和政治体制中的重要作用，充分展示了中国特色社会主义民主政治的优势和魅力。它已经成为人民政协立足自身特点和优势，履行职能、发挥作用的重要形式。这具体表现在：
　　一是专题协商促进了公共决策民主化和科学化。尤其是专题协商会现场的讨论、咨询、建言，不仅拓宽了决策者的视野，而且深化了相关的议题。如全国政协第一次专题协商的议题是国民经济和社会发展第十一个五年规划和2020年远景目标的制定。围绕经济社会发展中的若干重大战略问题，全国政协有关方面、民主党派中央和政协委员进行了深入的调查研究，形成了一批有分量的专项建议。在专题协商会上，40多位常委和委员就“转变经济增长方式”、“提高科技自主创新能力”、“推进中国特色的城镇化建设”、“促进区域经济协调发展”、“理顺分配关系”、“进一步深化体制改革”六个专题积极建言献策，提出了许多中肯的意见和建议。从事后反馈的情况看，委员们提出的许多意见和建议，被“十一五”规划文件起草组经过认真研究后吸纳到相关文件中。[3]
　　二是专题协商增进了共识。按照协商民主的基本要求，协商参与者涵盖了特定政治共同体中各个平等的政治主体，其认识和利益存在差异是必然的现象。为此，协商结果包容各方的认识和利益是达成共识的必要条件。同时，协商各方基于共识目标而博采众长，进一步丰富了协商结果的内容。可见，协商结果的包容性和丰富性是共识目标在协商实践领域的体现。例如有关文化事业和文化产业发展的问题，社会关注度高。为了筹备“深化文化体制改革，繁荣发展文化事业和文化产业”专题协商会，全国政协开展较大规模调研，了解实情。在2011年8月26日召开的“深化文化体制改革，繁荣发展文化事业和文化产业”专题协商会上，民主党派中央、政协专门委员会和政协委员共提交了22份口头发言和11份书面发言。专题协商会现场，一些委员的意见比较尖锐，但经过协商对话，专题协商会吸纳和整合了不同意见，对如何进一步繁荣发展文化事业和文化产业达成了基本共识。委员们的睿智之言和务实之策为凝聚全社会共识起到了积极作用。专题协商会结束后，全国政协又组织了调研考察，倾听各个方面的不同意见，进一步完善专题协商会的成果。[4]正是在这个意义上说，中共十七届六中全会审议通过的《中共中央关于深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，凝聚了全国政协第十次专题协商会的成果。
　　三是专题协商服务科学发展的大局。如全国政协深入广西北部湾经济区调研，并在专题协商会上对广西北部湾经济区开发建设提出了重要的指导性意见和建议，为广西北部湾经济区开放开发上升为国家发展战略和加快开发建设发挥了巨大作用。专题协商会后，全国政协继续把促进我国区域经济的协调发展作为参政议政的重要方式之一，对广西的经济社会发展和广西北部湾经济区的开放开发一直给予高度关注，为广西北部湾经济区开放开发上升为国家发展战略和加快开发建设做了大量的工作。[5]
　　毋庸讳言，人民政协的专题协商发挥了重要的功能，其内在价值值得肯定。但从健全社会主义协商民主制度的角度审视，专题协商的功能尚有进一步提升的空间。在总体上，人民政协的专题协商还局限于建言立论，其发挥的功能还较为有限。在具体的决策实践中，哪些属于重要问题，重要问题怎样纳入决策程序，纳入决策程序后怎样进入政协的专题协商等问题缺乏明确的实施细则。程序化的欠缺导致了政协专题协商仍存在议题设置随意性的问题。同时，专题协商前的一些调研题目选择比较分散，有的论证不严谨、不充分，致使调研报告缺乏民意表达的基础和足够的权威性。这一切不仅影响了政协专题协商的制度化，而且影响了专题协商的质量以及协商民主功能的充分发挥。
　　
    三、启示与路径优化
　　
　　有关全国政协11次专题协商的分析，无疑给我们以下的启示：专题协商是人民政协实现协商民主的重要形式之一，对话双方在专题协商中能够既坚持原则，又畅所欲言，大家求同存异、平等协商，这种方式为参加人民政协的各党派团体、各族各界人士通过政治协商发挥作用，提供了更加广阔的舞台；专题协商同时也是协助执政党和政府部门实现科学决策、民主决策的重要渠道。
　　需要指出，在当代中国，协商理想与现存民主实践、社会环境之间总是存在一定的张力。正是在这个意义上，人民政协在建立和完善协商民主过程中无疑承担着重要作用和重大责任。从路径优化的角度看，深化专题协商是丰富人民政协协商民主实践的一个重要方面。其中，制度化建设、与公民有序参与对接和协商主体能力的提升，是进一步发挥专题协商正向功能的前提条件。
　　一是推进制度化建设，增强程序设计与制度安排的科学性。以重要决策的政治协商为例，为了保障重要决策的政治协商质量，对哪些问题属于重要问题、重要问题怎样纳入决策程序、纳入决策程序后怎样协商、协商之前如何准备、协商过程如何进行、协商之后如何反馈均应给予明确的规定。在这方面，借鉴国外议会在程序上的有益经验，结合我国的实际，建立起由选题程序、论证程序、报批程序、审定程序、反馈程序等一整套规范程序构成的咨政机制，使政协专题协商中的建言立论切实进入决策程序，成为一个重要环节，不断完善和加强人民政协的咨政功能。在程序上，协商双方充分调查研究，透过现象看本质，把最集中的意见系统地归纳出来；将协商要点在本界别内通报、交流、补充；是发出协商要约，由职能部门多次评估要约，形成共识；提交会议签署发布。
　　二是与公民有序参与相对接，夯实专题协商的民意基础。民意表达如何在专题协商中体现？与公民有序参与如何对接？从政治社会学的角度看，扩大公民有序政治参与一方面要鼓励公民的参与积极性，另一方面也要提供更多的参与平台。这类平台应该是信息对称的、畅抒民意的、高效的、有序的。从目前中国的政治框架来看，人民政协是一个在体制框架内扩大公民有序政治参与的最好的选择，但是从政协现有发挥的作用以及它应该发挥的作用来看，和它最初的功能设计，还存在很大差距。人民政协通过发挥专题协商和界别的作用，引导公民的有序参与，既是政治协商的题中之义，也是进一步扩展和丰富协商民主的重要举措。因此，充分利用专题协商这一平台，通过政协的深入调研，倾听人民群众的诉求，使协商内容尽量吸纳广大群众的意见，达到协商主体精英化与大众化的有机结合。
　　三是优化协商主体的结构和能力，提高专题协商的绩效。人民政协协商民主功能的实现程度，体制和组织所提供的保障只是一个方面，另一方面更为重要的制约因素是人民政协自身的能力。这涉及到协商主体的结构和能力。针对不同主题的专题协商，要善于确定专题协商的主体，提升协商主体的协商能力，增强专题协商主体的关联性，进而使专题协商的绩效不断提高。

    （作者：上海市社会主义学院副院长）

参考文献：
  [1]胡锦涛：“坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告”。
  [2]中国政协新闻网政协专题http://cppcc.people.com.cn/GB/34961/index.html。
  [3][4][5]中国政协新闻网政协专题http://cppcc.people.com.cn/GB/34961/index.html。