政协组织在协商民主制度建设中地位和作用的思考

程群力

 

    一、发展社会主义协商民主的重要意义

　　社会主义协商民主，是我们党在革命和建设实践中，对马克思主义民主理论的丰富和发展，也是确保人民当家作主的重要形式。协商民主深深植根于中国的土壤之中，符合社会主义民主政治的本质要求，反映了社会主义政治制度、政党制度的特点和优势，体现了全国各族人民的根本利益，具有巨大的优越性和强大的生命力。
　　第一，协商民主是符合中国国情的重要民主形式。我国是一个幅员辽阔、人口众多的多党派、多阶层、多民族、多宗教的国家。随着改革开放和社会主义市场经济的发展，又出现了多种经济成分、分配方式、就业形式，产生了新的社会阶层、利益群体和社会组织，人们思想活动的独立性、多变性、差异性日益增强，价值取向和行为方式趋于多样。香港、澳门回归后，还形成了不同社会制度、不同意识形态和不同生活方式的并存。进入新世纪，这种多样性还将随着我国社会经济结构的变化而不断发展。我们党从这一基本国情出发，在坚持发展选举民主的同时，坚持并不断完善协商民主这一民主形式，使人民民主权利可以得到更广泛、更有效的保证。
　　第二，协商民主有利于实现最广泛的政治参与。协商民主充分体现了社会主义民主的广泛性，其主体涵盖了各党派、各民族、各团体、各阶层等社会各界、各方面人士，蕴含着合作、参与、协商、包容的精神，在充分、民主、平等、真诚的协商讨论中作出大家都能接受的决策，既反映多数人的普遍愿望，又吸纳少数人的合理主张，既听取、支持一致性的意见，又听取不同、甚至批评的声音，能够最充分地调动社会各方面人士的积极性和主动性，有利于推动党和政府决策科学化、民主化，为建设中国特色社会主义凝聚各方力量，集中各界智慧，形成强大合力。
　　第三，协商民主是实现党的领导的重要形式。我们党的领导，一个显著特点就是寓领导于协商之中。协商的过程，既是广泛听取各种不同声音、充分吸收有益意见建议的过程，同时也是让社会各方面了解和接受党的政治主张和路线方针政策的过程。通过协商，形成共识，使党的路线方针政策得到很好地贯彻执行。大力发展社会主义协商民主，体现了执政党对人民意愿和人民权利的尊重，有利于密切党与人民群众的联系，推动改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家。
　　

     二、政协组织在发展协商民主中的地位和优势

　　中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度。在60多年的曲折发展过程中，人民政协与中国这样超大型、长历史、后发型的社会相适合，具有内在的合理性和优越性。人民政协的界别设置、构成方式、运行机制和组织特点，与发展社会主义协商民主的要求完全一致。要发挥好人民政协的作用，把协商民主这一重要制度完善好、运用好，就要在研究和完善协商民主理论的同时，运用理论指导实践，使各级政协组织成为协商民主的重要渠道和重要载体。
　　第一，人民政协发展历程孕育和见证、实践和发展了社会主义协商民主。在我国，人民政协这一彰显中国智慧的政治制度设计，一直是实行协商民主的重要载体、渠道和形式，并且日益焕发出强大的生命力。我国的协商民主大体经历了五个历史阶段，其第一个阶段，新民主主义革命时期的“三三制”民主政权到1949年的新中国成立，是协商民主制度在我国的产生形成期。1949年9月，中国人民政治协商会议在北平举行，标志着协商民主开始在全国范围内实施。第二个阶段，从新中国成立到1954年全国人民代表大会召开，人民政协代行全国人民代表大会职权，完成创建新中国的历史使命，这是协商民主制度较快发展的时期。第三个阶段，从1954年到1966年，人民政协作为社会主义民主的重要形式，继续在国家政治生活中发挥重要作用，初步形成了我国选举民主和协商民主相辅相成的格局。第四个阶段，文化大革命时期，人民政协的机构和职能都废止了。第五个阶段，从1978年全国政协五届一次会议召开至今，人民政协的作用得以恢复，其工作职能得到不断的丰富和发展，协商民主作为我国社会主义民主的重要形式，得到进一步确立和发展。人民政协的发展轨迹清晰地展示了民主协商在其产生、发展中对中国革命和建设所起的重要作用。可以说，人民政协是我们党的伟大创造之一，也是我们党弥足珍贵的政治财富，我们应当十分珍惜，努力继承和发展。在我国，人民政协是协商民主制度的重要载体，民主协商是人民政协的基本运行规则。在当前形势下，及时确立并充分发挥各级政协组织推进协商民主的重要渠道作用，就显得尤为必要和重要。
　　第二，人民政协具有发展社会主义协商民主的深厚文化基础和政治优势。协商民主强调协调、商量、和谐，追求和为贵，追求统筹兼顾、春风化雨，力求把矛盾激化减少到最低限度。人民政协制度体现了中华民族兼容并蓄的优秀文化传统，融协商、监督、合作、参与于一体，既极大丰富了我国社会主义民主的内涵，又与协商民主的主要理念相契合，使协商民主所蕴涵的合作、参与、包容精神得到真正体现。在推进民主政治建设的过程中，单一的选举民主具有强烈的竞争性、对抗性和排他性，往往造成推进民主进程中的团结危机。我国在建设社会主义民主政治过程中将选举民主与协商民主这两种民主形式创造性地结合起来，在保障人民行使投票权利的同时，积极运用好协商民主，既尊重了多数人的意愿，又照顾了少数人的合理要求，能最大限度地实现人民民主，这是完全符合社会主义初级阶段这个基本国情的。历经60多年发展，就国家政治经济文化生活中的重大问题进行协商，已经成为我党的优良传统和一贯做法。各级政协组织在推进协商民主、创新协商平台等方面进行了积极的探索和实践，积累了丰富的经验。
　　第三，人民政协联系广泛的渠道优势和界别组织的结构优势是发展社会主义协商民主的坚实基础。任何一个社会都由多个具体利益群体组成，一个良好的政治制度设计要考虑到不同利益群体的利益，体现社会的公平正义。协商民主的前提是承认界别、层次的多样性，承认利益、境遇、思想见解、政治诉求的庞杂性与多元性。人民政协是大团结、大联合的组织，不是国家权力机关，也不是行政管理机关，实行民主协商、平等议事、求同存异、体谅包容的工作原则。这种组织上的包容性、位置上的超脱性，有利于社会各界意见和建议充分发表，体现了协商民主的广泛性和真实性。人民政协尊重各党派、各团体、各界别、各阶层人士的特点，中国共产党是众多界别中的一个界别，政协委员无论来自哪个界别，无论从事何种职业，无论具有什么信仰，都享受平等的政治权利，都能在共同的政治基础上代表各界充分发表意见和建议，提出各自的愿望和诉求，并在民主、平等、真诚的协商讨论中，充分交换意见，寻求共识，使社会各界人士广泛、深入地参加国家的政治生活，将社会各群体中个别、分散的意见和建议、愿望和要求通过协商渠道得到系统、综合的反映，凝聚多元社会的意志，从而最大限度地发扬人民民主，最大程度地避免矛盾激化、冲突积累的非良性后果。
　　第四，人民政协的制度安排和智力优势是发展社会主义协商民主的重要条件。经过60多年的风雨历程和发展，人民政协建构起了以宪法为根本，以《中国人民政治协商会议章程》为基础，以各项“规定”、“条例”、“通则”、“办法”为核心要件的制度体系。通过比较完备的制度建构、体制机制建设，人民政协能够围绕团结和民主两大主题，着眼于党和国家工作大局，着眼于当前经济社会发展的现实，将汇集民意、表达意见、化解分歧、达成共识纳入到制度渠道之中，促进民主协商的制度化、规范化、程序化，克服长官意志、避免随意性。同时，我们也要看到，一党长期执政，确实容易形成一种思维方式，一个话语体系。有了社会各界政治协商这个平台对决策的介入和对实施过程的监督，就能大大增强决策的科学性和落实的有效性。人民政协素有“精英民主”、“贤能政治”的美誉，人才荟萃、智力密集，能够为推动协商民主实践提供强大的智力支持、奠定坚实的群众基础。各级政协组织通过把协商民主纳入决策程序，能够充分利用智力优势，遵循公开的民主程序，经过广泛的民主讨论和科学论证，使决策建立在广泛考虑所有人需求和利益的基础之上，从而赋予决策以合法性。由于充分考虑到各种利益需求、主客观条件，并且经过反复的论证、讨论和协商，这样形成的决策也就会更民主、更科学、更合理。
　　第五，人民政协密切联系群众的桥梁纽带优势在发展社会主义协商民主中不可替代。参加政协的各党派团体、广大政协委员来自各界别、联系各界别，与人民群众有着天然联系，是党和政府联系群众的桥梁纽带。凝聚共识、推动发展，首先应是党和政府与人民群众的良性沟通。干部群众思想统一，达成共识，才能保证各项决策有效实行。随着改革开放深化、经济结构变动、利益关系调整，需要进一步发挥各级政协组织在联系和团结各界群众中的作用。政协组织可以通过视察调研和畅通社情民意反映渠道，及时反映各界群众关心的热点难点问题，使社会各方面的意见建议及时传递上来，使党和政府的主张及时传递到社会各界，起到沟通信息、理顺情绪、化解矛盾的作用。这对于协助党和政府做好群众工作、维护和实现群众根本利益、促进社会和谐稳定具有十分重要的作用。

 

    三、进一步确立和发挥各级政协组织在协商民主中的重要渠道作用

　　任何民主形式都有一个不断建设、发展和完善的过程。要充分发挥各级政协组织作为协商民主重要渠道的作用，必须进一步解放思想、转变观念、加强法制建设，改进和完善人民政协的工作。
　　一是要进一步加强党对政协工作的领导。协商民主强调的是合作而不是竞争。没有协商各方的真诚合作，就没有协商民主的顺利进行。坚持中国共产党的领导，是不断增进参加政协的各党派、各团体、各界人士在共同政治基础上团结合作的需要，也是使协商民主保持正确方向、鲜明特色和蓬勃生机的需要。党对人民政协工作的领导，主要是通过各级政协党组去组织实施。这就要求，不断加强人民政协党组的建设，以保证党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验，以及党的重大决策和工作部署得以贯彻落实。政协党组要切实尊重各参政的民主党派的政治地位，通过广泛深入的协商讨论，使党的主张成为各民主党派、人民团体和社会各界的共识，不断巩固政协各参加单位和各界人士团结合作的共同政治基础。
　　二是要进一步明确人民政协实施协商民主过程中的法律地位。我国宪法对人民政协的地位和作用的表述是：“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”关于人民政协的构成、职能尚无明确的法律规定,这在工作实践中使得政协履行职能的程序、内容、方法、结果缺乏了法律效力，当然也就很难保证协商民主的有效性。当前，要把人民政协协商民主的法制化建设摆上重要议事日程，把有关人民政协的构成、职能以及履行职能的形式、程序等从国家法律层面予以明确，使人民政协的协商职能不仅具有政策依据，而且具有法律依据。
　　三是要进一步探索完善人民政协实施协商民主的形式和内容。当前，要研究用法律和制度来规定政协开展协商的内容和程序，坚持协商于决策之前和决策之中的原则，明确规定未经协商原则上不得表决和实施。同时要不断完善政协专题协商、界别协商、对口协商、提案办理协商等多种形式，进行规范化的设计，做到程序合理严密，操作公开透明，制度运转有序，从而增强政协协商的有效性。
　　四是要营造政协民主和谐的协商民主氛围。政协作为协商议事的机构，要有一个民主和谐、宽松活跃的氛围，才能使协商民主发挥出独特的作用和优势，真正成为反映民情、吸纳民意、集中民智的重要途径。要认真贯彻“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的方针，增强和民主党派的团结。要营造宽松的氛围，提供平等交流的场所，让参加协商的各方有条件、有机会说话，敢说话、能说话、说真话，允许提出批评，欢迎发表各种不同意见甚至反对意见，让各方面把想说的话都说出来，真正做到知无不言、言无不尽，心情舒畅地参政议政，形成一个有民主、讲规则、又有个人心情舒畅的生动活泼的政治局面。
　　五是要切实加强政协组织的自身建设。根据《中共中央关于加强人民政协工作的意见》要求，以突出界别特色、发挥委员主体作用和加强机关建设为重点，推动政协工作制度化、规范化和程序化建设，不断提高政协工作的科学化水平。
    （作者：西安市政协主席）