社会主义协商民主制度是个大概念

张 峰

 

    党的十八大报告有一个非同寻常的地方，就是在社会主义民主政治建设部分专门列出一段讲“健全社会主义协商民主制度”，人民政协属于其中。这明显不同于党的十六大报告和十七大报告把人民政协同人民代表大会并在一段讲的惯例。不少同志认为，这体现了党的十八大对人民政协工作的高度重视，是对政协同志的莫大鼓舞。但也有同志看的更深一些，认为社会主义协商民主制度并不等同于中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，更不等同于人民政协。排第一位的协商渠道是国家政权机关，其次才是政协组织、党派团体，而且协商民主还包括了人民政协并不能覆盖的基层民主协商，何来对人民政协的更加重视。这确实是一个二律背反性的难题。说不重视吧，主要在人民政协中得到广泛运用的协商民主已经上升到了“社会主义协商民主制度”的高度。说重视吧，又把与人民政协没有多大关联的事情扯了进来。笔者认为，破解这个难题，要从社会主义协商民主制度是个大概念入手，深刻理解社会主义协商民主的广泛性，深刻理解多党合作和政治协商的基础性，深刻理解人民政协协商民主的创新性。

    一、社会主义协商民主的广泛性

人民民主是社会主义的生命，这是改革开放以来我们党坚持和发展中国特色社会主义形成的最为深刻的认识。但怎么样发展人民民主呢？除了健全民主制度、丰富民主形式，别无他途。民主形式是多样的，大体上有四种：一是选举民主，又称代议民主、票决民主，即人民通过选举、投票行使权利。选举民主最能体现人民当家作主的地位，因此是最根本的民主形式。党的十八大报告指出：“保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，是把“民主选举”排在第一位的。二是协商民主，就是人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见。党的十八大报告明确提出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”，充分肯定了协商民主的重要性。三是自治民主，就是人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业。党的十八大报告指出：“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的重要方式。”四是抗争民主，又称街头民主，就是公民通过运用宪法所规定的“集会、结社、游行、示威”的自由来行使权利。这种民主形式尽管是客观存在的，难以避免的，但因其具有不可控性、不利于社会稳定，又是不能提倡的。前提是要把前三种民主形式发挥好，运用到位，能在体制内正常渠道解决的问题决不推向街头让群众去抗争。
选举民主、协商民主、自治民主，都很重要，哪一个也不能少。没有选举民主，人民就没有决定权；没有协商民主，人民就没有发言权；没有自治民主，人民就没有管理权。但是哪一种民主形式都不是完善无缺的，都是有局限性的，都需要其他民主形式来补充。这里我们不妨对选举民主和协商民主作个比较分析。选举民主无疑是民主最重要、最根本的形式。没有选举民主的民主，很难说是完整的民主。正因为如此，中国共产党高度重视发展选举民主，把作为选举民主主要载体的人民代表大会制度作为我国唯一的根本政治制度。但选举民主的发展又是非常艰难的。选举民主的发展方向是直接选举，我国是一个幅员辽阔、人口众多的大国，实行全国性的直接选举有相当大的难度。周恩来同志曾经指出：“关于直接选举的问题，中国是全世界人口最多的国家，直接选举目前实在不容易办到。”不仅建国初期做不到，即使今天也很难做得到。温家宝同志也曾指出：“中国很大、人口很多，经济不发达，发展又不平衡，现阶段在更高层次上开展直接选举，条件还不成熟。民主建设特别是直接选举，要根据国情循序渐进。”目前，我国的民主选举还处在县乡两级直接选举人民代表的阶段，至于实行更高层次乃至全国性的直接选举，尚需时日。真正的选举民主需要有竞选。没有竞选的选举，很难说是民主选举。前苏联已经实行了最高苏维埃代表的全国直选，但完全是等额的，人民没有别的选择的余地，这样的民主选举实际上是徒有虚名。中国的竞争性选举究竟怎样搞，还有待于破题。从世界范围来看，仓促实行的全国范围内的竞争性直接选举，极易引发政局不稳乃至社会动荡。最近的埃及就是一例。选举民主本来是好事，为什么又难以做好呢？这就涉及到选举民主这种形式的内在缺陷。选举民主，是一个二者择一的过程，要么赞成、要么反对，要么通过、要么否决，容不得中性的结果。选举民主实际上是一个“你下我上”的对决过程，通俗地说，就是赢者通吃，失利者一方尽管是少数，但因其诉求得不到尊重而引起不满和对抗，获胜的多数人也容易滋生胜者为王的心态，极端情况下甚至导致多数人的暴政。这便是从上个世纪80年代以来西方协商民主理论的兴起的根本原因。选举民主的这种缺陷，恰恰是协商民主所能弥补的。协商民主，能够广泛听取各方面意见，博采众长、广纳贤言，呈现你中有我、我中有你的局面，促成的决策能够达到多赢的结果。协商民主，是不同政治主体之间就涉及大政方针的重大政治理论或实践问题，或者是有关具体的政策问题，进行沟通、协商和讨论，尽可能形成共识，内在蕴含着政治行为文明。因此，在当代中国，必须坚持选举民主和协商民主相结合，走出中国特色社会主义政治发展的新路子。
党的十八大报告提出“推进协商民主广泛、多层、制度化发展”，把国家政权机关也作为协商民主的渠道，决非贬低或取代人民政协和政党团体的协商民主渠道的作用，而只是为了强调国家政权机关也要善于运用协商民主的形式，以便选举民主（票决民主）更有效、更可靠、更顺利。确有这样的必要。人民代表大会以选举民主（票决民主）为主要形式，但也有民主协商的环节。如表决前的审议活动：审议政府工作报告、审查计划报告、审查预算报告。审议全国人大常委会工作报告、最高人民法院工作报告、最高人民检察院工作报告。表决前的酝酿协商：酝酿协商全国人大常委会领导人的人选，国家领导人的人选，国务院领导人的人选，中央军事委员会领导人的人选，最高人民法院院长的人选、最高人民检察院检察长的人选等。立法前的协商：建立立法论证听证制度，鼓励公众参与立法，收集立法信息，尽力使各方面的利益和要求都能得到体现和表达，制定出符合公众利益的法律、政策。政府实行行政民主，也要开展民主协商，如推行重大行政决策听证制度，与社会协商对话，举行决策听证会等。贾庆林同志充分肯定了这些做法，明确指出：“人大立法协商和政府决策协商，是近年来我国协商民主实践的创造性发展。”
社会主义协商民主的广泛性，还表现为它的多层性。上至国家层面的协商，中至各省市区县各区域的协商，下到基层的协商，凡属于人民最关心最直接最现实的利益问题，都可以进行协商，上下互动，左右相联，从而呈现多样化、立体化的格局。党的十八大报告提出“积极开展基层民主协商”，是对改革开放以来我国基层民主政治建设新经验的充分肯定。目前，“协商民主”正在成为地方政府和基层组织民主管理、民主决策和民主监督的重要制度模式，在具体形式上多种多样，除了民主恳谈、参与式预算外，还有民主协商会、公民评议会、居民/村民代表会、听证会、公民陪审团、协商民意测验、法人论坛、集体工资协商等形式，不仅使协商民主在基层得到了丰富体现，而且也使自治民主得到了充分保障。

    二、中国共产党领导的多党合作和政治协商的基础性

理解社会主义协商民主的广泛性，为确立社会主义协商民主制度奠定了认识上的前提。接下来要解决的问题就是社会主义协商民主制度与中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是什么关系。有种观点认为，二者是全等的关系，社会主义协商民主制度就是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。这种观点不是没有道理。按照党的十七大报告，我国社会主义政治制度有四项：人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度。并不存在中国共产党领导的多党合作和政治协商制度之外的社会主义协商民主制度。但党的十八大报告为什么又提出“社会主义协商民主制度”，并且对这一制度内涵的表述又超出了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的范围？我的理解是，为了在中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的基础上，倡导更为广泛的社会主义协商民主制度。从社会科学的角度来理解，制度泛指以规则或运作模式，规范个体行动的一种社会结构。制度有正式制度和非正式制度之分。正式制度是指有意识创造出来并通过国家正式确立的各类成文规则，非正式制度则是指人们在长期社会交往中逐步形成、并得到社会认可的一系列约束性规则，包括价值信念、伦理道德、文化传统、风俗习惯、意识形态等。按照这种划分，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是正式制度，而社会主义协商民主制度则是非正式制度，是中国共产党倡导协商民主的价值理念。当然非正式制度也并非是一成不变的，也是可以发展为正式制度的。以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为例，在新中国建立时就已经客观存在，但直到1989年12月颁发《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，才明确为“我国一项基本政治制度”，到1993年八届全国人大一次会议通过的宪法修正案在宪法序言才写入“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”社会主义协商民主制度能否从非正式制度发展成为正式制度，从而替代中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，不仅要考虑其必要性，也要考虑其可行性，即使必要和可行，可能也需要一个相当长的过程。我们今天不妨将其作为非正式制度性的倡导来理解。这同样是有现实意义的。
党的十八大报告尽管提出了“健全社会主义协商民主制度”的新要求，但并不妨碍我们坚持中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的基础性地位。正因为如此，党的十八大报告用较大篇幅强调指出：“坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，围绕团结和民主两大主题，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，更好协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局。加强同民主党派的政治协商。把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商实效性。”这实际上表明，依据中国共产党领导的多党合作和政治协商制度而开展的人民政协的协商民主和多党合作的协商民主是社会主义协商民主的主干和重点，必须加强而不能削弱。这不仅因为这是我国协商民主由以产生的发源地和充分应用的领域，也是因为只有做好了这些方面的协商，才能带动和促进社会主义协商民主在其他方面的广泛运用。
2005年颁发的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，依据长期的民主协商实践，规范了政治协商的两种基本方式：一种是中国共产党同各民主党派的政党之间的协商，主要采取民主协商会、小范围谈心会、座谈会等形式。协商内容主要包括：中国共产党全国代表大会、中央委员会的重要文件；宪法和重要法律的修改建议；国家领导人的建议人选；关于推进改革开放的重要决定；国民经济和社会发展的中长期规划；关系国家全局的一些重大问题；通报重要文件和重要情况并听取意见，以及其他需要协商的重要问题等。一种是中国共产党在人民政协同各民主党派和各界代表人士的协商，主要采取人民政协会议协商的形式。关于协商的内容，政协章程规定：政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商。两种方式各有其特点：前者小规模、高层次、专题性；后者规模大、范围广、广泛性。这两种方式既互不代替，又互为补充。党的十八大报告就这两种协商方式提出了共同的要求，就是“把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商实效性。”如何增强民主协商的实效性，很重要的就是加强这两种协商方式之间的协调。人民政协作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，作为我国各民主党派能够以政党名义发表政治主张的全国性政治组织，应该突出政党之间协商的重点。如果认为政党之间的协商只是执政党与参政党小范围的高层直接协商，那么人民政协也就没有必要作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构了。这既不符合毛泽东同志等老一代领导人创立人民政协的初衷，也不利于完善我国“共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政”的政党格局。关于两种协商方式的协商，有许多事情值得去做，比如相互沟通问题，相互参与问题，只有知情才能出力、才能助力；人民政协对政党之间的直接协商提出的重大课题展开承接性延伸研究，并且形成人民政协的重要提案的问题；政协中的政党界别对本党政协委员的组织联系、统筹考虑、群策群力的问题；中共各级党委主要领导人兼任政协领导职务，以便体现政协作为多党合作和政治协商重要机构的性质问题。总之，只有把人民政协的协商民主和政党之间的直接协商民主作为重点来搞好，才能为全社会的协商民主树立起榜样，打下坚实的基础。

    三、人民政协协商民主的创新性

虽然建国之前中国共产党在协商民主有着广泛的实践探索并积累了丰富的经验，但真正意义上的协商民主却是由中国人民政治协商会议第一届全体会议协商建国发轫的。这次政协会议代行了全国人民代表大会的职权，通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》，制定了《中国人民政治协商会议组织法》、《中华人民共和国中央人民政府组织法》；决定了新中国的名称为中华人民共和国，确定了国歌、国旗；选出毛泽东为主席的中央人民政府委员会。此次会议堪称是运用政治协商形式建设民主国家的独创性实践和成功探索，标志着社会主义协商民主的形成。完全有理由说，社会主义协商民主是随着人民政协出现而产生的，是随着人民政协的政治协商实践而彰显出巨大优越性的，也是随着人民政协理论的发展而在理论上成熟起来的。没有人民政协，就没有社会主义协商民主。在这种意义上说，人民政协是社会主义协商民主的重要渠道。这也揭示了人民政协对于发展社会主义协商民主具有创新性。在新的历史条件下，人民政协要继承和发扬勇于创新的优良传统，应以改革创新精神推进社会主义协商民主。具体来说，主要是三个方面。
其一，切实加强协商民主的制度建设。党的十八大报告提出推进协商民主“制度化”发展，是一项很高的要求。落实这一要求的基本思路是加强程序化制度建设。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为我国的基本政治制度之一，已经写入宪法。但这一制度是实体性制度，只是规定政治协商的基本方针、基本原则、基本形式和总体要求等。至于如何开展政治协商，则需要一系列程序性制度来实施、来保障。也就是贾庆林同志在参加党的十八大北京代表团讨论时所指出的，“要完善协商制度、实现规范性，进一步明确协商什么、与谁协商、怎样协商、协商成果如何运用等具体要求，不断提高协商民主的制度化水平。”近些年来，许多地方党委陆续出台了政治协商规程或加强政治协商的意见，在程序性制度建设方面迈出重大步伐。这些程序性制度的制定和实施实现了从“关心协商”到“必须协商”，从“可以协商”到“程序协商”，从“软办法”到“硬约束”的转变，实现了政治协商制度建设的重大跨越，有力地促进了人民政协政治协商的蓬勃开展。为贯彻落实党的十八大关于社会主义协商民主制度建设的新要求，党中央可委托全国政协，总结各地党委加强人民政协制度建设的新鲜经验，尽快形成全国性的政治协商规程，使人民政协的政治协商以及其他方面的民主协商健康有序规范地开展起来，真正显示出社会主义协商民主制度的巨大优越性。
其二，切实加强各协商渠道的协调。社会主义协商民主的多渠道特点，决定了必须增强各协商渠道的协调性。否则，就会出现自行其是、各自为政，甚至协商意见相互矛盾的问题。在协商渠道的协调问题上，人民政协要发挥更大的作用。协调关系曾是以毛泽东同志为核心的第一代中央领导集体赋予人民政协的一项重要任务。毛泽东同志指出：“看来内部关系要经常调整，政协要负担起这个任务。”周恩来同志在解释政协的协调关系任务时也说：“协助国家机关，推动社会力量，来解决社会生活中相互关系的问题，比如阶级关系中的问题；并联系群众，向国家有关机关反映群众意见和提出建议。”在新历史条件下，协调关系也是人民政协履行职能的优势所在。协调民主的协调主要表现为协商渠道的协调，其中一个重要方面就是人民政协的受委托协商。政协章程规定：中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会可根据中国共产党、人民代表大会常务委员会、人民政府、民主党派、人民团体的提议，举行有各党派、团体的负责人和各族各界人士的代表参加的会议，进行协商，亦可建议上列单位将有关重要问题提交协商。目前，中共各级党委对人民政协的委托协商开展的比较多、比较好，而其他方面的委托协商还大有开展的余地，比如重大立法建议的协商。为了保证人民通过人民代表大会行使国家权力，发挥立法作用，有必要扩大协商面，在通过投票进行决定前，先行委托人民政协开展协商。人民政府作为国家政权机关，在重大事项决策前也可以开展民主协商，但由于政府及其部门不是专门的协商机构，协商参与者很难具有广泛的代表性，很难保证协商成效，比较可行的办法是委托人民政协进行协商。只有这样，才能真正体现党的十八大提出的“把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商实效性。”总之，人民政协只有加强与其他协商渠道的合作协商，才能真正发挥出作为协商民主重要渠道的作用。只有各级党委、人大、政府对人民政协的协商作用真正重视起来，人民政协才能在发扬社会主义协商民主方面有所作为，大有作为。
其三，切实加强人民政协协商民主方式方法创新。党的十八大报告明确要求：“深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商。”这对人民政协的协商民主的方式方法创新提出了很高的要求。十一届全国政协通过完善全体会议、常委会议、主席会议等既有协商形式，创新专题协商、界别协商、对口协商、提案办理协商等协商平台，五年共开展各类协商活动420多场次，在发展社会主义协商民主方面取得了突出成绩。但也存在着“两多两少”的问题，专题协商、提案办理协商比较多，而界别协商、对口协商比较少，特别是界别协商还有待于破题。人民政协要以改革创新精神来认真研究并扎实开展这些方面的协商。专题协商围绕党和国家的大政方针政策来开展，重点是破解全国性的发展难题，使人民政协的意见建议真正成为党和国家科学决策、民主决策的智囊库。对口协商围绕区域性突出问题来开展，着力解决事关全局的地方短板问题，动员各方面的智慧和力量对口支援，促进我国区域经济社会和生态环境的平衡发展。界别协商围绕界别性难点问题来开展，合理设置界别，理顺政协界别与政协专委会关系，积极开展界别内部协商、界别际间协商、界别与党政职能部门协商，促进政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系的和谐。提案办理协商围绕增强协商实效来开展，突出重点提案办理协商，建立健全承办单位、提案者、政协组织三方沟通协商机制，使人民政协的合理化建议得到采纳和推广，彰显人民政协建言献策的重要作用。总之，正像俞正声主席在全国政协十二届一次会议闭幕会上所要求的，“要深入拓展协商民主的形式，完善专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，创新政协经常性工作方式，拓宽公民有序政治参与渠道，努力构建多层次、全方位协商格局。”人民政协必将以其创新性工作为健全社会主义协商民主制度作出新的更大贡献。
  （作者：中央社会主义学院副院长、教授，中国人民政协理论研究会理事）