中国民主政治建设中的人大和政协

 　【编者按】浦兴祖是我国著名的政治学者，现为复旦大学国际关系与公共事务学院教授。兼任复旦大学选举与人大制度研究中心主任、上海市政治学会副会长、上海市行政管理教学理论研究会副理事长、上海市人大常委会咨询专家、中国统战理论研究会上海研究基地专家委员、中央社会主义学院政党制度研究中心学术顾问、中国井冈山干部学院兼职教授等。近日，浦兴祖教授在百忙之中接受了本刊编辑部的采访，系统地阐述了他对人民代表大会制度和人民政协制度的基本观点。现将采访内容整理如下，供读者参考阅读。

人大民主是中国民主政治发展的重点

　　本刊：十八大报告从“制度自信”出发，以“制度建设”为切入点，系统提出了中国民主政治建设的基本路径。有一种观点认为：以人民代表大会为主要内容的人民代表大会制度，是我国民主政治的核心内容。使人民代表大会依法履行职权，发挥作用，是当前发展我国民主的根本途径。您是否认同这种看法？在您看来，中国民主政治发展的重点究竟是什么？
　　浦兴祖（以下简称“浦”）：当今中国的民主政治，从不同的维度可以进行不同的分类。例如，可分为“人民民主”与“党内民主”，也可分为“选举民主”与“协商民主”。十八大报告就明确提出了“健全社会主义协商民主制度”。多年来，我把中国民主政治归纳为“三大民主”：一是由人大制度展开的、事关行使国家政权的“人大民主”；二是执政党的“党内民主”；三是以政协以及基层群众自治等为主要内容的、非行使国家政权的“社会民主”。三大民主分属于“国家”、“执政党”、“社会”三个不同的层面，无不具有重要价值。它们互有区别，无法相互替代；又紧密相关，难以截然分割。从总体上讲，我主张三大民主同时推进、互相促进，以达至整个中国民主政治的全面协调发展，而不宜过于厚此薄彼。在此前提下，适度突出重点，以重点带动全面，则是可取之道。那么，何为重点？不少学者提出以党内民主为中国民主政治发展的重点，而另一些学者则主张以村（居）民自治为发展重点。我则倾向于以人大民主作为中国民主政治发展中的重点。这是因为：
　　从理论上讲，有关国家权力的民主，在很大程度上是一个国家民主政治的集中表现、典型形态、首要标志。在当今中国的三大民主中，唯有人大民主才是行使国家权力的，是典型的有关国家权力的民主，是首要的民主。从现实看，由于人大是中国唯一经过普选获得人民权力委托的民意机关、立法机关、国家权力机关，因此，人大在反映民意、整合民意方面发挥着特有的功能。同时，事关全国性或地区性的政治、经济、文化、社会发展等重大问题，唯有经人大行使立法权、决定权，才可作出具有国家意志性质的决策。尽管执政党在重大公共政策的制定过程中发挥着实质性作用，然而，从决策程序看，执政党各级组织所提出的重要决策主张也都得通过适当途径提请人大，经人大审议—表决—通过后方可成为国家意志。人大所发挥的这种“最后产出”的“程序性功能”，在致力于发展民主政治的当今中国显然至关重要。
　　本刊：1840年以后,围绕在中国建立什么样的政治制度和政权组织形式,各种政治势力曾提出过种种主张,展开了长期争论、探索和激烈地斗争。为什么会中国人民最终选择人民代表大会制度作为国家的政权组织形式？请您展开谈一谈。
　　浦：在长达数千年的古代中国社会，由于特定的社会经济状况所致，从未出现过古希腊、古罗马的那种共和政体，一以贯之的是君主专制政体。与此相适应，中国古代虽不无怀疑乃至反对专制政治的声音，却无人能提出以某种新的政体取代专制政体的主张。直至鸦片战争后，随着封建政治的日趋衰败和“西风东渐”的影响，人们才开始对未来中国的政体问题进行认真的思考。先有魏源、洪仁轩等人表达了对西方民主共和制的朦胧向往，继有郑观应、康有为、梁启超等人宣扬变君主专制为君主立宪制的主张，后有以孙中山为代表的革命派毅然举起民主共和的大旗，再后，有陈独秀、李大钊等激进民主主义者面对民主共和政治之挫折，发起新文化运动，高倡“德先生”（Democracy民主）和“赛先生”（Science科学），断言代议民主政治取代封建专制政治是不可逆转的时代大势。可见，中国当取民主共和政体，而非君主政体，至少在一部分先进的中国人那里已深深扎下了根。这便是后继者选择未来中国政体的历史起点。
　　十月革命后，一批激进民主主义者先后转变成为共产主义者。他们在马克思主义国家学说的指引下，认定未来中国应建立无产阶级的民主共和国，它是较资产阶级代议民主政治更为优良的制度。其国体是无产阶级专政，政体是民主共和国。那么，中国共产党人理想中的民主共和政体应当贯彻怎样的组织原则？马克思在总结1871年巴黎公社经验时曾主张：公社“应当是同时兼管行政和立法的工作机关”。后人将马克思的这一思想概括为“民主集中制”和“议行合一”原则。概言之，中国共产党人关于未来新中国政体的理想目标是，体现无产阶级专政的、贯彻民主集中制原则的民主共和国。这种政体，在列宁领导下的苏联已经成为现实。中国共产党人自然将它视为值得自己仿效的国际范例。1927年，资产阶级叛变了革命，中国共产党便提出建立工农民主共和国的口号。与此同时，还决定参照俄国革命的经验，采取工农兵代表大会（苏维埃）制度作为工农民主共和国的政权组织形式。先后于1931年和1934年召开了两次全国工农兵代表大会。工农兵代表大会（苏维埃）制度在革命根据地的推行，可以看作是中国共产党人实现其民主共和制理想的一次初步尝试。
　　抗日战争时期，在深入分析中国社会的性质、政治关系以及不同时期革命（抗日）根据地政权建设经验的基础上，中国共产党人愈发意识到，选择未来中国的政体，必须坚持从本国的国情出发。这里的一个关键问题是对中国资产阶级的认识。按照马克思、恩格斯的设想，未来的无产阶级国家中，资产阶级只能作为被专政对象而被剥夺一切政治权利。列宁领导的苏维埃政权也是如此。然而，中国的情况有其特殊性。近代中国社会是半殖民地半封建社会，这便决定了中国的资产阶级分为官僚买办资产阶级和民族资产阶级两部分。后者除了有对敌人的妥协性外，“还有一定时期中和一定程度上的革命性。”对此，中国共产党人经过深入研究，指出，在旧俄帝国，因为它已经是一个军事封建的帝国主义，是侵略别人的，所以俄国的资产阶级没有什么革命性。在那里，无产阶级的任务是反对资产阶级，而不是联合它。在中国，“无产阶级的任务，在于不忽视民族资产阶级的这种革命性，而和他们建立反帝国主义和反官僚军阀政府的统一战线。”鉴于这一认识，中国共产党人最终认定，中国应当采取由包括民族资产阶级在内的全体人民大众享有政治权利的、实行民主集中制（议行合一）原则的人民代表大会制度，而不宜照搬仅有工农阶级享有政治权利的工农兵代表大会（苏维埃）制度。
　　总之，中国共产党人带领人民选择人民代表大会制度，是遵循了如下的历史逻辑的：否定君主专制制，走向民主共和制度；不搞西方式的民主共和，走向苏俄式的民主共和；不照搬苏维埃模式，走向中国特色的社会主义代议民主共和制。　
　　本刊：刚才，您从动态的角度对人民代表大会制度历史发展的源头进行了深入考察。您能否将人民代表大会制度放到古今中外各种政体形式中进行比较，从更为宽广的背景下寻找人大制度在世界各种政体中的方位？
　　浦：所谓政体，也就是政权组织形式，它指的是国家权力如何配置、如何构成的方式。世界历史上林林总总的政体，概括起来，可分为两大类：君主制与共和制。
　　前者是国家权力（至少在名义上）集中于君主（国王、皇帝等）一人之手，后者是国家权力由少数人或（至少在名义上的）多数人掌握。君主制又分为两种：君主专制制与君主立宪制。前者君主权力不受任何限制，后者君主权力受到不同程度的限制。君主立宪制还可分为两种：二元制的君主立宪制与议会制的君主立宪制。前者由宪法与议会对君主权力构成一定的限制，但君主仍有较大的实力。议会与君主形成二元权力中心。后者由宪法与议会对君主权力构成极大的限制，君主只有在名义上掌握或代表国家权力，实际上几无实权而成为“虚君”，惟有议会才是权力中心。君主专制制以古代的中国等国家为典型，在现代世界上已经不复存在。二元制的君主立宪制现今也很少见（二战前的日本即是）。议会制的君主立宪制有一些，例如，英国以及二战后的日本。
　　共和制也分为两种：贵族共和制与民主共和制。分别由少数人与（至少在名义上的）多数人掌握国家权力。前者的典型在古代罗马。现代世界上几无贵族共和制。民主共和制按多数人直接还是间接掌握国家权力，可分为直接民主共和制与代议（亦称间接）民主共和制。现代世界的民主共和制都是代议（间接）的。代议民主共和制可分为资本主义国家的与社会主义国家的两种。资本主义国家的代议民主共和制又有多种具体表现形式：总统制（如美国）、半总统制（如法国）、议会制（如德国）、委员会制（如瑞士）等。社会主义国家的代议民主共和制的具体表现形式也有多种：苏维埃制（前苏联）、代表团制（前南斯拉夫）、人民会议制（朝鲜）、人民代表大会制度（中国）等。
　　由上可见，人大制度在世界各种政体中的方位：它属于共和制政体，而非君主制政体；它属于民主共和制政体，而非贵族共和制政体；它属于代议民主共和制政体，而非直接民主共和制政体；它属于社会主义（国家）的代议民主共和制政体，而非资产阶级（国家）的代议民主共和制政体；它是中国的社会主义的代议民主共和制政体，而非其他社会主义国家的代议民主共和制政体。这里，“中国的”，并不仅仅只是一个国度概念，还意味着由中国国情决定的中国特色。比如，当年作为民主主体的“人民”，除了工、农两个阶级外，还包括城市小资产阶级与民族资产阶级。如今，“人民”除了社会主义劳动者外，还包括社会主义建设者、拥护社会主义的爱国者与拥护祖国统一的爱国者。简而论之，人民代表大会制度是有中国特色的社会主义代议民主共和制政体。
　　本刊：有一种观点认为，议行合一不如三权分立。理由是后者强调代议机关与行政机关等互相制衡，双向监督，而前者只强调代议机关对行政机关、司法机关的单向监督，没有行政机关、司法机关对代议机关的逆向牵制或监督。而不受监督的权力，必定走向膨胀甚至腐败。对此，您怎么看？另外，人大本身是否能始终代表人民意志？倘若人大自身偏离人民意志，那么谁有权监督人大？
　　浦：这里面涉及到对人大制度内在逻辑的理解。人大制度的逻辑起点就是“一切权力属于人民”。普选实质上是人民进行权力委托的行为。人民通过普选，不仅仅是选出一些代表，同时还意味着将原本属于人民的国家权力委托到了代表手中。正因为代表从人民那里获得了国家权力的委托，因此，只有他们才可以组成人民代表大会，代表人民直接行使国家权力。从工作效率与监督效果等因素出发，掌握全部国家权力的人民代表大会并不亲自行使全部国家权力。它亲自行使的主要是国家权力中的立法权、决定权、任免权以及监督权，而将国家权力中的行政权、司法权等分别委托“一府两院”等其他国家机关。这里，很容易看到，人民对全体代表及其所组成的大会进行权力委托，人民代表大会对“一府两院”等其他国家机关进行权力委托——人大制度蕴含着双重的权力委托。
　 谁有权监督人大？当然还是人民，具体来说就是选民和原选举单位。严格地讲，人民经过选举，委托出去的只是国家权力的“使用权”，而不是国家权力的“所有权”。人民始终是一切权力的根源和所有者。人民除享有选举权之外，还享有对代表的监督权。如果发现有代表没有能够代表人民用好权甚至滥用了人民的权力，人民就应当及时收回所委托出去的权力，这就是“罢免”或“撤换”代表。权力具有腐蚀性，即使对于全部代表，人民也不能过分长久地将权力委托在他们手中。相反，应当定期收回对全部代表的权力委托，然后重新选举代表，进行权力的再委托。这就是“换届选举”。这是社会共和论的基本观点之一，也是人大制度的一项重要内容。同样，人民代表大会作为国家权力机关，对于由它产生并委托权力的其他国家机关及其成员，也必须进行监督，并有权罢免与换届——人大制度蕴含着双重的权力监督。
　　也就是说，按照理论与制度的设计，人民对自己选出的代表（大会）委托权力并进行监督，人民代表大会对自己产生的其他国家机关委托权力并进行监督。这样，人民在最终意义上监督与控制着自己委托出去的全部国家权力。如果能够“当真”“用足”制度空间，那就没有不受监督的权力，那就能真正做到“一府两院”等国家机关对人大负责，人大对人民负责，全部国家权力牢牢掌握在人民手中。问题是，实际运行中还远没有“用足制度空间”。
　　本刊：在配置国家权力方面，遵循“议行合一”原则的人民代表大会制度，与奉行“三权分立”原则的资本主义国家的代议民主共和制有什么区别？
　　浦：人大制度属于代议民主共和制。在这一层面上我们可以说，它与某些资本主义国家的代议民主共和制属于同一类政体，具有某些共同的特征。人大制度属于社会主义国家的代议民主共和制，因此它与资本主义国家的代议民主共和制有着某些重要的区别。
  资本主义国家的代议民主共和制，最典型的当数美国。现将“议行合一”的人大制度与“三权分立”的美国代议民主共和制（总统制）作一简要比较。
　　首先，就“权源”而言，美国的国会与总统分别由选民以两种并行的选举而产生，分别以“人民”为权源，从而分别只掌管立法权与行政权（分权）。在我国，按照人大制度的规定，是人民选出人大，人大产生政府，人大权源在人民，政府的直接权源在人大（尽管政府的权源归根结蒂也在人民）。人大统一掌管全部国家权力（议行合一），而不仅仅掌管立法权，政府只能行使人大所委托的国家行政权，因此，只是国家行政机关。
　　第二，就“地位”而言，美国的总统（行政权）既然与国会（立法权）一样并行地产生于选民的选举，既然不是从国会获得权力委托，自然可以与国会地位相当，平起平坐，谁也不对谁负责。我国的政府由人大产生，政府的权力来自人大，因此，人大的地位高于政府，政府只是人大的执行机关，对人大负责，那是顺理成章的。
　　第三，就“制约”而言，美国的国会与总统既然各有“人民”的权力委托，既然平起平坐，那么，你可以制约我，我也可以制约你，构成“互相制约”。按照他们的理论，“互相制约”可以达到权力之间的平衡，即“制衡”。在我国，既然政府权力来自人大，人大的地位高于政府，那么，政府就应当接受人大监督，而不能反过来监督人大。监督也是一种制约。我们是“议行合一，单向制约”，而不是美国那样“三权分立，互相制衡”。　
　　本刊：将人大制度与我国民主的具体实现路径相结合时，就不得不考虑到整个国家的政治体制和具体的权力架构。其中，最关键、最值得重视的是党在国家权力结构中的领导地位和人大作为最高国家权力机关的现实关系。有人认为，党主导着政府和司法机关，也领导着人大，这造成了人大的权力并没有得到应有的发挥。有人则认为，人大制度的设计初衷是要保持中国共产党的执政地位，人大制度可以弥补一党执政产生的弊端，对一党执政有修正作用。还有人认为，目前中国不是现代政党制度，政党游离于体制之外，人大并没有监督党的实质权力。如果人大的职权全部发挥出来，对执政党会产生很大的压力。对此，您怎么看？
　　浦：现代民主政治离不开政党，这是一条普遍规律。中国的情况更是先有政党后有民主政权，正如前面探讨的那样，包括人民代表大会制度在内的各项民主制度都是在一定历史背景下，由中国共产党倡导与推动建立的。中国共产党领导国家政权、领导各级人大，这是历史的必然。但是，“党不能因为领导政权机关就包办代替政权机关的工作”（董必武语）“不论何时何地，都不应该用党的组织代替人民代表大会和群众组织，使它们徒有其名，而无其实。”（刘少奇语）推进社会主义民主政治建设，必须处理好人大制度与中共领导制度的“制度间关系”。
　　首先，要厘清两种“领导”的不同特征。同一组织系统内上级对下级的领导，意味着可以发号施令、下达指示，并可借助强制性的纪律要求下级服从与执行。可称之为“刚性领导”。党与人大，并非同一组织系统内上下级的关系。因此，“党领导人大”不同于“刚性领导”，不妨称之为“柔性领导”。从理论上讲，党的主张对于人大或其常委会而言，只是一种“建议”与“推荐”，而非“命令”与“指示”。人大经过审议、表决，如果采纳了党的建议或推荐，那末，党的主张就成为了国家意志。十八大报告要求各级党组织“善于”使党的主张通过法定程序成为国家意志，支持人大及其常委会依法行使职权。我认为，有的地方党组织通过“刚性”（强制）干预，要求人大必须采纳其建议与推荐，这种做法不可取。因为它会导致党与人大的关系不顺，人大功效难以到位。
　　其次，要将人大民主与党内民主相对接。什么是党的主张？按照民主集中制原则，它必须是党组织集体形成的主张；按照党的政治纪律，它必须是符合党纲党章的主张；按照国家的法治原则，它必须是符合宪法法律的主张。党的主张进入人大系统有三种路径：第一，党组织直接向人大或人大常委会提出建议（包括推荐）；第二，党组织通过在人大代表中的党员按照法律规定，联名向人大主席团提出议案；第三，党组织通过自己批准建立的在人大常委会中的党组，向人大常委提出建议。在我看来，关键在于将人大民主与党内民主相对接。也就是说，党组织在形成“主张”的过程中，应当充分发扬党内民主，多听取人大或其常委会内本党党员的意见，以便完善党的主张，并获得人大或其常委会内党员的认同。由于党员在人大中占有绝大多数，因此，这样的党的主张就很容易通过人大民主转化为国家意志。
　　本刊：除了处理好与党委的关系之外，人大民主要想进一步发展，还需在哪些方面加以改进？
　　浦：首先，要进一步密切人大与选民的关系，增强人大整合民意的能力。人大民主说到底是一种代议民主。代议民主最大的危险是“代理者”脱离、背离“委托者”。代表必须通过多种方式经常接触选民，听取民意。应将民意及时输入人大或其常委会，而不必等待一年一度的“两会”。其次，切实开展宪法监督，追究违背人大民主的行为。致力于民主政治的当今中国必须树立宪法至高无上的权威性。应当把监督人大民主的实施也纳入宪法监督的视野之内。第三，鼓励各地依据不同“区情”，因地制宜地开展探索。本人一贯认为，中国民主政治的发展应当适应“世情”、“国情”、“区情”这“三情”。推进人大民主的发展，需要在理论——制度——运行诸方面继续不断地开展探索。应当鼓励各地依据自己的“区情”，在不与法律规定相抵触的情况下因地制宜地探索与创新，而不必追求全国“一刀切”、“齐步走”。第四，借鉴“他山之石”，以供人大民主所用。中国作为后发型民主国家，需要善于借鉴人类政治文明的有益成果，以推进人大民主乃至整个中国民主政治，但绝不是照搬别国的模式。将“拿来”的那些“他山之石”，根据自己的国情，经过一定的雕琢后“洋为中用”。在这里，要准确分辨哪些属于“不照搬的模式”，哪些属于“可借鉴的成果”。为此，有必要客观地、理性地对早发型民主国家的民主制度（体制、机制）进行一番再解读。
　　本刊：从1954年9月正式确立以来，人大制度确立将近60年了。作为研究人大制度的权威专家和人大制度发展变迁的见证人，您能否展望一下人民代表大会制度的发展前景？
　　浦：人大制度的发展较之理论设计、制度安排、宪法规定，较之建设社会主义政治文明，发展社会主义民主政治的目标，还有不小的距离。但人大制度肯定还要进一步向前发展。因为，当今中国比以往任何时候都更需要民主——这不是个人主观臆断，而是基于对一系列客观动因的分析后作出的判断。只要人大制度还是我国的根本政治制度，那么，发展人大民主肯定也是“硬道理”。
　　这些客观动因主要是：第一，顺应民主潮流之必需。可以认为，世界民主潮流包含两股“分潮流”，一为西方民主，二为东方民主。我们可以不搞“西方”，但我们不能不搞“民主”，我们必须更好地发展我们自己的、具有中国特色的社会主义民主。为此，就必须进一步发展我们的“人大民主”，发展我们的人大制度。第二，扩大有序参与之必需。如今，人民群众除了物质、文化两种需要在日益增长外，“第三种需要”即政治（参与）需要也在日益增长。如果我们的民主制度不健全，那么，政治（参与）需要很有可能在体制外泛滥、冲撞。为此，必须发展社会主义民主，“扩大公民有序的政治参与”。其中，很重要的任务就是发展人民代表大会制度，疏通人大这一公民有序政治参与的主渠道。第三，适应权威转型之必需。新中国是“枪杆子里面出政权”的。长期艰苦卓绝的战争年代造就了少数极具传奇色彩的超凡人物。他们很自然地成为后来的开国元勋、“政治强人”，其个人魅力、个人威望往往胜于制度的功能。其效应，有时是正面的，有时是负面的。但当常态社会发展到一定时期后，后起的政治权威一般不会再将控制、整合、引领社会的希望系于个人的魅力与威望之上，而会更加重视制度的因素。这就意味着政治权威从“魅力型”转向“法理型”。我国正处在这样的转型过程中。民主、法治、宪法、制度的功能必然日趋提升。人大制度的进一步发展就成了题中应有之义。

　　
人民政协应坚持其独特的组织属性

    本刊：人民代表大会作为宪法确定的国家权力机关，它的“代议”地位是不可置疑的。但有学者认为，用人民代表大会制度还不能全部概括我国的代议制度，因为从实际的政治过程来看，由各界别的精英组成的人民政协对公共事务的提案、讨论极大地影响着最终政策，进而影响着现实政治的实际状态，也发挥着重要的“代议”作用。因此，中国的政治运作方式为“宪法一院，政治过程两院”。还有学者认为，人民政协属于协商民主制度范畴。没有协商民主的补充与矫正，代议民主必然会产生许多弊病。按照协商民主的理念，人民政协应发展为最高国家权力机关的一部分。对于这些观点，您怎么看？对人民政协在我国政治体制中的属性和定位，您有什么样的思考？请展开谈一谈。
　 浦：政治学所说的代议民主、代议制度，通常是就行使国家权力而言的。如果突破这一特定语境，那我国实际政治过程中，除了政协含有“代议”外，还有中共党代会、中共中央全会，以及职代会、村（居）代会、工代会、团代会、妇代会、学代会等等，均有“代议”的含义。
　　中国人民政治协商会议从其诞生起一直被规定为“统一战线组织”。换句话说，“统一战线组织”是人民政协的组织属性。然而，上世纪50年代以来，主张让政协成为人大“第二院”的声音几度响起。其实，人民政协还是应当坚持其独特的组织属性，不宜改为国家权力机关，其主要原因，可以从多个维度加以分析。
    首先，从国家政权的原则、制度与权力结构维度分析。民主集中制是新中国人民政权的根本组织原则，其制度载体是作为根本政治制度的人民代表大会制度。实质上就是源于巴黎公社的“议行合一”(或曰“一元”)结构，与西方三权分立的权力结构相对立。按照毛泽东1954年的说法，如果政协也成为国家权力机关，就会与人大重复，就会导致国家权力“分散”或走向“二元”结构，就会导致民主集中制“讲不通”，甚至会引向西方三权分立的议会制。
    其次，从国家制度的总体效率维度分析。邓小平曾指出，“社会主义国家有个最大的优越性，就是干一件事情，一下决心，一作出决议，就立即执行，不受牵扯。……没有那么多互相牵扯，议而不决，决而不行。就这个范围来说，我们的效率是高的，我讲的是总的效率。”平心而论，一院制还是两院制并不涉及姓“资”姓“社”的问题。资本主义国家有不少实行两院制，但也有不少实行一院制。社会主义国家也有实行两院制、多院制的。而邓小平的考虑在于，全国人大若搞两院制，一旦两院间产生分歧，就难免会出现“很多牵扯”，影响效率。
　　再次，从民主政治的“权源”维度分析。民主政治的第一原则便是“主权在民”，或曰“一切权力属于人民”。这就是说，人民是民主国家的“权力所有者”与“权力根源”。在中国，只有经过普选，获得人民关于国家权力的委托的代表以及由这样的代表所组成的代议机构——人民代表大会，才拥有行使国家权力的正当“权源”。由协商、推荐、特邀而非普选产生的政协委员所组成的人民政协，没有获得人民关于国家权力的委托，尽管其具有独特的组织属性与自身的重要功能，但终究不能像人大那样行使国家权力，不能成为国家权力机关的组成部分。
　　本刊：从我国政治体制有机构成的角度来看，人民政协虽然不是国家权力机关，但它与国家权力运作过程紧密相联。在您看来，人民政协应在国家民主政治建设中发挥怎样的功能？
　　浦：人民政协须从坚持独特的组织属性出发，高度重视其统战性、政治性与协商性，发挥好“不可替代”的独特功能。
  1.统战性。统战性也就是人民性。当今中国，社会转型。随着社会主义市场经济的推进，社会利益日趋分化，利益关系日渐复杂，各阶层各界别各群体的利益诉求与政治参与的需求日益增长。人民政协围绕“团结”与“民主”两大主题发挥三项功能，可谓正当其时。人民政协越是能够广泛团结统一战线中各个方面的人民大众，越是能够表达与整合统一战线中各种不同的利益与意愿，就越能够具有生机勃勃的生命力。2.政治性。“政协”姓“政”，人民政协的各项活动和功能均应与公共权力尤其是国家权力紧密相关。有些地方的政协组织热衷于从事具体的经济活动，从事具体的文化事业，势必偏离政协应该发挥的政治功能，而使自己降低为一般的经济组织、文化团体。3.协商性。“协商”对于人民政协，既是重要的功能，也是发挥功能的重要方式。在市场经济背景下，基于不同利益的驱动而产生诸多不同意见，正是推动政治参与、政治民主的强大动力。人民政协不仅应当营造宽松的民主氛围，让来自各个“条条”的不同意见尽可能充分地表达出来，而且应当创设多种讲坛让不同意见尽可能地得到讨论与商议，从而逐渐形成共识。由此，我一直将人民政协称为“民意加工厂”。处于“发展黄金期”与“矛盾凸现期”的中国，从来没有像现在这样更需要富有政治生产效益的“民意加工厂”！从协商民主的视角看，人民政协更应像十八大所要求的那样，充分发挥协商民主重要渠道的作用。　
　　本刊：在我国，一年一度的“两会”，已经成为春天里的一大政治景观，也是中国特色民主政治的集中展示。在您看来，人大和政协之间有什么异同？对于进一步发挥中国特色的“两会”，您有什么样的思考？
　　浦：是的，中国的春天，是“两会”的季节。为了用足制度空间，切实提升“政协民主”与“人大民主”的实际效能，两者应当互为补充，相得益彰。这当然是以它们之间存在异同为前提的。第一，政协委员主要按各党派、各人民团体、各界别(条条)为单位产生，而人大代表主要按区域(块块)构成的选区或选举单位产生。前者有利于从“条条”的角度表达民意，后者则有利于从“块块”的角度表达民意，这可构成条-块互补。第二，人大在政权内立法、决策与监督“一府两院”，政协在政权外“政治协商、民主监督、参政议政”，这可构成内-外互补。第三，政协内民主党派及无党派人士居多数，人大内中共党员居多数。前者可以更多地向执政党提供来自中共以外的各种声音，从而有利于完善执政党的决策与领导;后者则更易于将执政党的主张与人民的意志统一起来，上升为国家意志，从而有利于执政党实现对整个国家的领导。这也是一种互补。
　　最近，我从“协商民主”与“选举（票决）民主”两种制度的视角，又思考了政协制度与人大制度相对接的问题。我认为，不能说政协与人大分别等同于“协商民主”与“选举民主”，但可以认定政协制度更多地含有协商民主制度的成分，而人大制度则更多地含有选举（票决）民主制度的成分。
　　不同制度间应当尽量避免疏离与摩擦，应当尽量增加互补与对接，使制度在整体上提升有效性。人民政协作为协商民主的重要渠道，就重要事项所开展的一些协商可能会形成共识或接近共识，但是政协本身无权将其上升为国家意志。那么能不能和人大对接，也就是说，政协能不能将经过自己协商而形成（或已接近）的共识，递交给人大，由人大进一步审议后决定是否需要以及是否可以将这些共识上升为国家意志。反过来说，人大是否可以主动委托政协，让政协经过充分调研与协商，形成某一项立法草案或者决策草案，再提交给人大，由人大审议通过后成为国家意志？据我所知，有些地方如上海，已在这方面开始探索。显然是很可喜的。
　　本刊：凡重视民主发展，就必须重视政治参与。基于对这一趋向的洞察与把握，中共十六大提出，十七大进一步强调了“扩大公民有序政治参与”，十八大更是把“扩大公民有序政治参与”作为“全面深化改革开放的重要目标”。人民政协作为制度化程度非常高的有序公共参与平台，如何进一步扩大公民有序政治参与，推动民主政治向前发展？
　　浦：公民政治参与，一要“扩大”，二要“有序”。惟有“扩大”，才能顺应公民日益增长的政治参与需要，为民主政治的发展注入不竭的动力；惟有“有序”，才能保障扩大政治参与之同时维护政治和社会稳定，为民主政治的发展提供必要条件。人民政协由各界精英组成，其制度渠道应加以疏通与拓宽。
　　其一，政协委员是来自各界别的精英人物。但是，他们并不等同于各界别精英人物的全部。为了“扩大公民有序政治参与”，委员们应当首先加强与本界别中其他精英人物的联系，在政协中全面反映公民中精英阶层的诉求与意愿，力避政协委员“只代表自己”。其二，保持“精英化”的特点，与坚持政协制度的“人民性”本质并不矛盾。应该要求政协委员除了加强联系其他精英人物外，还须尽力倾听与反映本界别中大众（草根）阶层的声音。力避政协委员“只代表精英”。其三，为了实现上述两项，一方面应当根据社会状况的新变化，适当调整与增加若干“界别”。另一方面应当支持或鼓励政协委员在履职活动中进行一些探索与创新。对于其中应该肯定且较为成熟的经验，可上升为具体的制度规范，以制度创新推动与保障政协委员代表精英也代表大众。其四，能否在一定意义上扩大政协制度渠道的参与主体，由“委员”扩大到“非委员”，由“精英”扩大到“大众”？这样，政协就不仅仅向公民中的部分精英（委员）开放，而且也向其他精英乃至全体大众敞开大门。如若可行，这无疑意味着政协制度渠道的一次拓宽，政协制度渠道为日益增长的政治参与洪潮分流，为“扩大公民有序政治参与”发挥更大功效。
　　本刊：那么，非政协委员的精英及公民大众可以运用哪些机制进入政协制度渠道，开展政治参与呢？
　　浦：的确，需要机制。所谓“扩大参与主体”，并不是主张人人都来当政协委员，而是建议政协创新一些机制，让不是委员的公民也能来参与。本人考虑，可否先建立这样两种可供实际操作的具体机制：一是，民众提议机制。这里使用“民众”（或“大众”）概念，其实包括非政协委员的精英与大众两部分。为了区别于政协委员的“提案”，这里使用“提议”概念，主要用于反映公益性意见（批评或建议）二是，民众（大众）诉说机制。这里的“民众”（大众）也包括非政协委员的精英与大众两部分。这一机制主要用于维护自身权益。众所周知，现在为维权而信访的人们大多涌向党政部门，从而给这些部门造成了重大的压力。政协能否以“民众诉说机制”来分担这类压力？上述两种机制的具体运用方式可以是多样的。既可通过政协网站上设立的专门栏目或窗口，也可以通过传统书信，还可来到政协专设的接待室，或者通过本界别的政协委员将“提议”、“诉说”转入政协。后一种方式与政协委员联系本界别其他精英及大众是有区别的，那是非委员主动找委员。两种机制能否可行，能否可持续？这取决于两个因素。一是社会知晓度。二是参与有效性。只有当参与产生实效，参与才会具有可持续性。
　　本刊：当前人民政协的民主监督虽然取得了一定成效，但仍是薄弱环节，实际操作起来还有很多困难，是人民政协履行职能的“短板”。您对人民政协的民主监督有什么样的认识？
　　浦：权力必须受到监督,这越来越成为人类社会的共识。人民监督,有各种形式。在我们国家,有人民代表大会的监督,有司法机关的监督,有执政党的监督,有新闻媒体的监督,有各民主党派的监督，有人民群众中个体或团体运用各种法定方式而直接开展的监督等等。而人民政协的民主监督功能,是“人民监督”的一个重要方面，是与其他各类监督既有区别又有联系的一种人民监督。　
　　政协监督与其他监督的区别在于：人大、司法的监督,是以国家权力为后盾的、具有法律效力(即普遍强制性)的、来自国家政权内部的监督,而政协的民主监督功能是不以国家权力为后盾的、不具有法律效力的、来自国家政权外部的监督;又如,执政党的(民主)监督虽然在“来自国家政权外部”，这一点上与政协民主监督功能相同,但前者是一个统一的政党以党纪为后盾的监督,因此对于政府中的本党党员具有高度的约束力,而政协民主监督功能则不具备这一特征;再如,新闻媒体的(民主)监督,既不是国家政权内部的监督,也不是执政党的党纪监督,在这一点上与政协民主监督功能也有共同之处。但后者作为我国政治架构中一个非常重要的政治组织的监督,又明显区别于前者,因为新闻媒体毕竟不同于社会政治组织。
　　政协民主监督功能不同于其它民主监督之处,还取决于其监督内容方面的特点。政协民主监督功能的内容,主要包括以下三个方面:一是国家宪法、法律和法规的实施,重大方针政策的贯彻执行;二是国家机关及其工作人员的工作;三是中国共产党组织。政协民主监督功能的内容确实很广泛。不妨与人大监督作一对照,宪法明确规定各级人大有权监督同级“一府两院”及其领导人员(或组成人员)的工作,但没有规定监督中共组织;宪法明确规定全国人大及其常委会“监督宪法的实施”,但没有规定地方人大“监督宪法的实施”。可见,与人大相比,政协民主监督功能虽然不具有法律效力,但其监督的内容却更加广泛，这应该说也是它所具有的一个特点与优势。　　
　　本刊：对于充分发挥人民政协的民主监督，您有什么建议？
　　浦：政协民主监督功能,作为人民监督的重要方面,必须切实予以加强。首先要强化政协委员的角色意识。特定的角色决定了政协委员应当具有强烈的社会使命感与高度的政治责任心,把国家和民族的利益放在首位,敢于积极主动地发表意见、建议和批评。其次，要营造正常的民主监督氛围。应当在政协中进一步营造知无不言、言无不尽,言者无罪、闻过则喜的民主监督氛围。坚持不抓辫子、不扣帽子、不打棍子的“三不主义”。让各方面的意见、要求、批评和建议充分反映出来。特别应当强调正确对待不同意见。第三，加强民主监督的制度建设。应当制订尊重政协委员权利,保障“言者无罪”的制度;通过制度明确规定对违反制度的各类行为的处置办法。除了保持民主监督氛围的制度外,还需要为具体开展民主监督而制定或完善一系列制度、规范、程序,包括把那些在实践中已经证明行之有效的做法上升为明定的制度。鼓励各地政协在不与法律与政协章程相抵触的前提下,积极开展政协民主监督功能方面的制度创新。最后，各级党政机关应重视来自政协的民主监督。要让各级党政机关及其工作人员认识到,“政协民主监督是人民监督的重要方面”。它不是一种有“权力”的监督,却是一种有“权利”的监督。它不具有法律效力,却具有宪法依据。只要我们各级党政领导干部真正能重视来自政协的民主监督功能,那么,相关的“氛围”、“制度”等就不难建立起来。
　　本刊：到目前为止，人民政协理论研究已经形成了三级理论研究网络和上下互动、内外互补的研究格局，取得了一批重要的学术成果。同时，人民政协理论研究仍面临着不少亟待解决的问题。作为政治学领域的著名专家和人民政协理论的支持者，您对今后人民政协理论研究有什么建议？
　　浦：十八大提出，要把制度建设摆在突出位置。我认为，我们需要重视的，是以下几方面的理念与思路：
  注重政协实践与制度建设的研究。制度是有层次性的。人民政协经过长期、丰富的实践，在制度的宏观层面已具备良好的基础，需要的是进一步健全中观、微观层面的制度（规范、程序）。应当更加注重将业已成熟的实践经验上升为制度（规范、程序），更加注重让已有的制度（规范、程序）切实运转起来，使之化作政协实践，取得预期实效。
  注重制度稳定性与发展性的研究。制度的一大特点是具有稳定性。只有保持稳定性，才能增强制度的权威性，增强人们对制度的敬畏感。但是，任何制度的稳定性只是相对的。当制度环境发生了大的变化，或者制度在实际运行中暴露出了缺陷，就应及时修缮与创新制度（规范、程序），这便是制度的发展性。
　　注重“制度间关系”的研究。一是政协内部不同层面的制度（规范、程序）间，以及同一层面的制度（规范、程序）间的配套与衔接；二是政协内部制度与政协外部（如党委、人大、政府及其相关部门）制度间的配套与衔接。后者也就是将政协的制度建设放到整个中国政治制度的大框架中去推进。
　　本刊：您的讲解让我们受益匪浅。我们最大的体会是，中国特色的人大制度和政协制度是我国对世界政治文明的建设性贡献。我国民主政治的进一步发展，离不开人民代表大会作为国家权力机关地位的回归，离不开人民政协作为协商民主重要渠道作用的充分发挥。我们更加坚信，民主没有统一模式，我们不应也不能迷信西方，而忘了脚下这片生动而坚实的土地。就让我们用邓小平的一句话结束这次访谈：“我们的制度将一天天完善起来，它将吸收我们可以从世界各国吸收的进步因素，成为世界上最好的制度。”
（责编：杨国军）