协商民主在中国民主政治建设中具有广阔空间

◎ 齐卫平

    【摘要】党的十八大报告提出“健全社会主义协商民主制度”，不仅使协商民主从形式提升为制度，而且也具有了政治形态的意义。从政治形态角度加以认识，有助于深刻揭示协商民主对中国特色社会主义政治发展的重要价值。作为政治形态，协商民主具有制度系统的特点。协商民主的类型多样性、内容丰富性、实践广泛性，要求其制度构造系统化。一方面要注重各种协商民主形式的制度化建设，另一方面要重视协商民主制度的系统化建设，使制度系统产生协商民主的合力作用和互补功能。我国社会主义民主发展与西方国家走的是完全不同的道路。“双通道”的民主发展使选举民主与协商民主相辅相成，中国政治发展的本体以选举民主加协商民主共同构成，必须大力推进选举民主和协商民主，协商民主在中国民主政治建设中具有巨大的发展空间。
    【关键词】协商民主 制度建构 政治形态 生长空间

 

     党的十八大报告在阐述政治建设的部分提出“健全社会主义协商民主制度”，受到社会广泛关注，理论界展开了有关协商民主和健全社会主义协商民主制度的研究。怎样认识这个新的提法？究竟如何定位协商民主？从什么样的角度理解协商民主制度对中国民主政治建设的意义？思考这些问题，对于深入学习领会十八大精神，自觉和自信地推进当代中国政治发展具有重要的意义。
　　
      一、协商民主从民主形式到政治形态的提升

　　在人类处置政治关系的经验中，协商与选举其实不是一对相互对立的概念。作为行使民主权利的形式，选举也有协商的涵义在其中，而协商也非绝对排斥选举。从某种角度看，选举可以说是以表决方式体现协商，协商可以说是以对话方式进行意愿表决，在民主的精神本义上两者是相通的。
　　世界历史进程上，近代西方选举制度的确立，使选举成为民主的一种政治形态得到发展。西方学者提出协商民主进行讨论，目的之一就是力求在选举民主的政治形态之外再寻找一种民主形式，以弥补选举制度实践出现的一些问题。协商的意思是指当一件事情或者一个问题需要达成共识或统一意向时，能够充分获得各种看法的讯息，以便为作出合理的抉择提供依据。因此，协商既是民主的过程，也是公共事务和公共政策合理性支撑的重要来源。中国历史实践中的政治协商与西方协商民主理论具有耦合关系。尽管西方学者提出 “协商民主” 的概念以及语境的涵义，与我国多党合作和政治协商制度的实践形式存在一定的差别，但这并不妨碍我们将这个概念用于中国政治的分析。因为我国的多党合作和政治协商制度明显具有协商的特征，而且也确实是作为一种民主的实践形式在发展的。
　　我国多党合作和政治协商制度起源于反对蒋介石国民党专制统治的民主实践，是中国共产党联合各民主党派和民主人士和团结各种民主力量的一种形式，由此形成的革命统一战线保证了民主革命的胜利。1949年9月底，通过召开政治协商会议，各党派、各团体就国家大业进行商议，形成共识和统一意向，建立了中华人民共和国。由此确立的多党合作和政治协商制度为人民行使民主权利提供了平台。虽然中国民主政治发展的过程中，多党合作和政治协商制度受到过破坏，民主实践经历过曲折，但这个制度沉淀的协商民主涵义则具有历史价值。改革开放后，邓小平最先从民主形式的层面定位多党合作和政治协商制度，强调人民政协“也是我国政治体制中发扬社会主义民主和实行互相监督的重要形式”。在邓小平这个观点的基础上，1991年江泽民形成了“两种民主形式”的观点，将人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在选举和投票之前进行充分协商，概括为“我国社会主义民主的两种重要形式”，从而确立了协商民主在我国民主实践中不可或缺的地位。
　　从民主形式的认识出发推进人民政协工作的发展，成为新时期中国特色社会主义建设中民主政治发展的一个重要内容。多党合作和政治协商制度的实践使协商民主得到较快的发展。同时，立法听证、决策听证、民主恳谈等各种形式的探索丰富了人们对民主的认识。党的十八大报告首次确认“协商民主”的概念，首次提出“协商民主是我国人民民主的重要形式”，正是建立在这个基础上。历史文献里，党中央领导人在论述多党合作和政治协商制度时，使用过“协商”、“民主商量”等词。在作出“两种重要民主形式”的概括以后，西方学者提出的“协商民主”概念被译介引入中国。我们可以说，“协商民主”的概念是个舶来品，但它在中国历史和现实的实践中是客观存在的事实。近年来，比较正式地公开使用“协商民主”概念的文献资料是2007年11月15日国务院新闻办公室发表的《中国的政党制度》白皮书。该白皮书指出：“选举民主与协商民主相结合，是中国社会主义民主的一大特点”，“选举民主与协商民主相结合，拓展了社会主义民主的深度和广度。”胡锦涛代表党中央在十八大报告里明确提出“健全社会主义协商民主制度”，既是对协商民主概念的确认，又体现了党中央谋划当代中国政治发展的新思路。
　　全国政协原副主席郑万通先生指出：党的十八大报告提出“健全社会主义协商民主制度”，意味着“把协商民主从一种民主形式上升为一种制度形式”。[1]笔者很赞同。本文进一步认为，它还意味着协商民主从民主形式到政治形态的提升。在中文的意思上，形式与形态两个词一般是不加区分的，涵义都理解为事物的表现形式。然而，从政治运作加以理解，形式与形态则不能完全等同起来。民主是一个复杂的认知系统，包含理念、制度、程序、规范、方式等各种元素组成的构造，所以才有学者和政治家们对民主的五花八门解读和形成歧见丛生的争论。民主实践需要通过具体的形式来实现，但形式层面的认知有微观性的局限，形式主义就是这种微观认知可能造成的结果。就此而言，将协商民主从形式上升为制度，是党的十八大理论创新的一个突破。说协商民主是“制度形式”，意思是指它是一种制度化的形式，换句话说就是协商民主的形式必须制度化。但制度与其说是一种形式，毋宁说是一种形态。例如，选举是一种民主的形式，但人们认知选举民主更多地是将它视为一种政治的形态。世界经验表明，各国的选举制度千差万别，选举形式也各不相同，而民主作为一种政治形态则撇开了形式的差异性，使民主具有形态的共同性。正因为这样，选举民主有着政治发展的普适意义，它不是资本主义国家专有的，社会主义国家同样实践着选举民主的形态；也正因为这样，中国特色社会主义政治发展也必须大力发展选举民主。因此，本文认为，从政治形态的角度加以认识，才能更加体现党的十八大报告确立协商民主的概念和提出健全社会主义协商民主制度的深刻意义。
　　
     二、从制度建构认识协商民主的实践价值

　　协商民主作为政治形态，具有制度系统的特点。它不局限于某一种形式，也不固定于专一的机构。协商民主的类型多样性、内容丰富性、实践广泛性，要求其制度形成系统的构造。党的十八大提出“健全社会主义协商民主制度”，可以从两层意思加以理解：一是各种类型的协商民主必须制度化；二是各种类型的协商民主必须构成相互之间具有内在关系的制度系统。
　　党的十八大报告关于健全社会主义协商民主制度的阐述，理论突破的地方表现在将协商民主作为一个系统构造加以认识。十八大报告指出：“要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”。[2]这个思想的深刻性在于，它将协商民主从社会覆盖、工作向度、普遍要求和运作规范等方面加以提升，协商民主不再是一种单向度和小口径的实践形式，而成为社会政治生活和政治关系中具有全方位的工作机制。在社会层面上，协商民主不仅内容要广泛，层次须多样，而且必须以制度为基础。党的十八大对协商民主思想的认识提升，为中国特色社会主义政治建设拓展了巨大的空间，为社会主义民主发展开辟了宽阔的道路。
　　我国实践已久的多党合作和政治协商制度，无疑是协商民主制度的一个重要组成部分。党的十八大报告指出：“坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，充分发挥人民政协作为协商民主主要渠道作用，围绕团结和民主两大主题，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，更好协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局”。[3]这就很明确地将多党合作和政治协商制度与协商民主形式直接联系在一起。多党合作和政治协商制度是中国特色社会主义基本政治制度，因此，它已经从制度界面上确立了在协商民主政治形态中的地位。贯彻党的十八大精神，进一步加强和完善多党合作和政治协商制度，是丰富和促进中国社会主义协商民主发展的重要任务。
　　需要指出的是，党的十八大将协商民主作为制度加以定位，当然不能只局限于多党合作和政治协商制度层面的理解。从党的十八大报告论述的思想看，协商民主的精神和范围大大超出了多党合作和政治协商制度。当代中国，社会管理、区域合作、公共政策、劳资关系、社区生活以及中央与地方、地方与地方、团体与团体之间的关系，都需要协商。改革开放30多年来的实践进程中，党领导人民群众开展的许多创新探索，为发展协商民主积累了丰富的经验。党的十八大报告中，除了强调人民政协作为协商民主的重要渠道外，还指出了国家政权机关和基层的协商民主渠道，包含着协商民主制度具有系统构造的意思。
　　国家政权机关的协商民主形式，包括人大的立法听证和政府部门的决策听证。我国立法听证作为民主立法的尝试方式起始于上世纪90年代末，广东等省首先开始在地方立法中举行听证。2000年3月15日，全国人大通过的《立法法》明确规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种方式。”此后，各地纷纷制定立法听证制度或实施规则，并开展各种立法听证活动。如全国人大举行个人所得税工薪所得减除费用标准的立法听证，广东人大举行《工程招标投标管理条例(修订草案)》听证，江苏省人大举行《物业管理条例（修订草案）》立法听证，上海市人大举行《社会生活噪音污染防治若干规定（草案）》立法听证，广州市人大举行《社会医疗保险条例》立法听证，等等。这些听证活动，有的通过网络的平台开展，有的进行视频转播，立法范围涉及方方面面。政府部门的决策听证随着改革深入推进逐渐开展。2002年12月1日，国家发展计划委员会颁布《政府价格决策听证办法》，2008年国务院颁布《关于加强市县政府依法行政的决定》，指出要在市县两级政府推进重大行政决策听证，要求对涉及公共利益和群众切身利益的重大决策事项都要进行听证。近年来，机票价格、火车票价格、电信价格、药品价格、旅游景点门票价格的听证经常举行。国家政权机关这两种协商民主形式虽然还存在不少需要改进的问题，但进入制度化建设的轨道已经成为不争的事实。
　　基层的协商民主形式呈多样化发展的态势。改革开放以来，以农村村民自治、城市社区居民自治和企业职工代表大会为主要内容的基层民主体系已经基本形成，协商民主是这些基层民主实践中常用的形式，“在实际中主要表现为民情恳谈会、民主恳谈会、民主理财会、民情直通车、便民服务窗、社区议事会、居民论坛、乡村论坛和民主听（议）政会等形式”。[4]国内搞得比较像样和成功的浙江温岭民主恳谈会被作为协商民主实践的典型受到关注，很多省市纷纷学习借鉴其经验。近年来，参与式预算受到热切关注，民众以一定的方式积极参与预算讨论体现了协商民主的精神。另外，工资集体协商得到较快的发展。据人民日报刊载的信息，截止2011年底，我国25个省份世界500强在华企业工资集体协商建制率达到80%以上，25个省（区、市）出台了集体合同条例或办法，6个省（区、市）出台了工资集体协商条例。[5]这些基层群众创造的鲜活经验，丰富了协商民主的形式。如何在实践的基础上加强基层协商民主的制度化建设，是党的十八大提出的重要任务。
　　还需要指出的是，协商民主的制度建构由于现代技术的发展而显示了紧迫性。互联网已经成为当下公民政治参与的巨大平台，它以开放性、互动性、超时空性和话题聚焦性等显著特点，吸引了广大人民群众加入公共事件、重大决策和社会问题的讨论。网络论坛、网络社区、网络社团、网络博客等载体层出不穷，人民行使民主权利的空间和形式借助现代技术而得到巨大的扩展。充分利用网络提供的平台，通过制度建构，创造协商民主的良好环境和政治参与的有序渠道，对坚持中国特色社会主义政治发展道路有着极其重要的意义。
　　综上所述，作为一种政治形态，协商民主是一个内容丰富、形式广泛、构造多层的制度系统。党的十八大报告提出“健全社会主义协商民主制度”，包含着两项建设性的任务。第一是要注重各种协商民主形式的制度化建设，无论是多党合作和政治协商体现的协商民主形式，还是国家政权机关和基层的协商民主形式，都必须加强制度建设，使协商民主纳入制度化的发展轨道。第二是要重视协商民主制度的系统化建设，密切各种协商民主形式的相关性，使制度系统产生协商民主的合力作用和互补功能。
　　
     三、协商民主在当代中国政治建设中具有广阔空间

　　党的十八大报告正式使用“协商民主”的概念，这就意味着对选举民主的认同。虽然党中央正式文件中还没有出现“选举民主”的概念，但此前党中央关于两种民主形式的概括可以表明，与协商民主对应的就是选举民主。
　　如果将选举民主与协商民主视为两种政治形态的话，我们可以说它们都建立在人类处置政治关系的经验基础上，都是世界政治文明的成果。溯源历史，选举民主和协商民主两种形式最早都起源于古代社会。大致在公元前4世纪中叶，雅典选举制度的定型成为古代希腊和罗马民主政治的典型。一些通过各种势力的协商解决矛盾和冲突的事实也出现在雅典民主政治和中国古代社会政治生活中。撇开选举民主和协商民主的制度化程度如何的评价，作为处置政治生活的办法，人类古代社会无论是选举还是协商的形式，从民主实践的经验角度看，都是世界政治文明发展的历史性创造，为近代社会和现代文明的形成奠定了基础。
　　选举民主在近代社会国家制度建构中被牢固地树立起来。世界近代二三百年的历史演进中，选举制度在西方已经成为普遍现象打造了不可撼动的民主形态，选举民主也因此而被视为西方民主的本体。西方各国选举制度的设计可以有千差万别的不同，但行使选民权利、尊重选民意愿、服从选举结果，则成为选举民主的通律。由此而言，通过选举、投票来行使公民的民主权力在政治生活中具有普遍的价值。近代中国走上共和道路以后，选举制度被嵌入政治体系之中，尽管运作情况很糟糕，但选举、投票的形式却没有废弃过。中国共产党在领导革命的实践中，选举、投票也成为根据地和解放区里无产阶级民主实践采取的形式。毛泽东十分重视选举对发扬民主的重要意义。1937年5月，毛泽东在一个讲话中指出，当前的民主改革，“应从改变国民大会的选举和召集上违反民主的办法，实行民主的选举和保证大会的自由开会做起，直到制定真正的民主宪法，召集真正的民主国会，选举真正的民主政府，执行真正的民主政策为止”。[6]1940年3月，他指出：“抗日统一战线政权的选举政策，应是凡满十八岁的赞成抗日和民主的中国人，不分阶级、民族、男女、信仰、党派、文化程度，均有选举权和被选举权。抗日统一战线政权的产生，应经过人民选举。”[7]毛泽东在《论联合政府》两篇文章中，提出以人民代表大会的政权组织形式来体现人民在国家政治生活中的地位，“由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府”。[8]这就为建立中华人民共和国新的政治制度奠定了理论基础。
　　我国人民代表大会制度于1954年正式进入实施，围绕这项制度实践而体现的选举民主，是社会主义国家人民当家作主的保证，因而成为当代中国的根本政治制度。毫无疑问，选举民主具有很重要的价值，它在发扬社会主义民主的实践中始终起着主导性的作用。改革开放以来，随着人民代表大会制度的逐渐完善，选举民主从各个方面得到丰富和发展，起到的作用越来越显著。选举民主不局限于人民代表大会制度一种形式，选举、投票也运用于党内选举、农村村民自治、社区居民委员会选举中。由这些形式构成的选举民主成为社会主义政治的发展形态，有待继续完善和加强建设。
　　然而，我国社会主义民主发展与西方国家走的是完全不同的道路。一个明显的区别是它不局限于选举民主的单一通道，人民代表大会制度与多党合作和政治协商制度的设计，显示了选举民主和协商民主并举的“双通道”。党中央以“两种重要民主形式”加以概括，指出“这是西方民主无可比拟的，也是他们所无法理解的。两种民主形式比一种民主形式好，更能真实体现社会主义社会人民当家作主的权利”。[9]这就从制度比较的角度强调了选举民主与协商民主在我国政治形态上具有同样重要的意义。“双通道”的民主发展使选举民主与协商民主相辅相成，为社会主义国家人民当家作主铺设了民主的路径，是中国特色社会主义政治发展的优势所在。就民主发展的“双通道”而言，根本政治制度的定位决定了人民代表大会制度的极端重要性，基本政治制度的定位决定了多党合作和政治协商制度的不可或缺性，两者的紧密关系使它们不可截然分割。党中央要求“把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商的有效性”，强调的就是选举民主与协商民主的关联性。笔者以为，与西方以选举民主为本体的政治发展不同，中国民主政治发展的本体是以选举民主加协商民主共同构成的。在中国特色社会主义政治发展中，对待选举民主与协商民主决不可采取畸轻畸重的态度，不断推进选举民主与协商民主的健康发展，关系中国特色社会主义政治发展战略的实现。
　　基于以上的分析，这里还想提出一个看法供研究讨论。笔者认为，虽然选举民主对于保证人民当家作主十分重要，但发展的空间相对协商民主还是有限的。西方国家选举制度的发展成熟，是以近代文化传统和近代民主意识的长期积淀为基础的，二三百年发展的历史进程中，西方国家的选举制度已经达到成熟的境界。虽然在西方各国选举制度具体实践中存在的缺陷使它也受到各种各样的诟病，但选举民主作为西方民主政治本体的地位已不可改变。我国选举民主的实践时间不长，大国的国情使选举民主普遍实施受到一定的限制，出现的问题也很多，可以改进的空间客观存在。因此，发展选举民主是不可放弃的任务。然而，选举民主是以授权和委托关系体现的民主形式，政治形态上属于间接民主的类型，在体现民主权利的广泛性和直接性方面有明显的局限。协商民主的特点是以经济社会发展中的重要问题和人民群众普遍关心的热点难点问题为中心开展协商、讨论，以广开言路、广求良策、广谋善举为宗旨，使各种分散的意见和愿望、各种不同的诉求和表达通过协商渠道得到反映，既有多数人的意向，也有少数人的主张，不同的阶层、群体可以直接介入，包容性强，社会面广，吸纳度高，具有直接民主的政治形态属性。从形式上看，协商民主具有更广阔的意愿吸纳场域，具有更灵活的公民有序政治参与进入渠道，具有更顺畅的民主过程持续方式。因此，协商民主的生长空间很大。当代中国政治发展现实表明，协商民主无论在制度建构上还是在功能显示上都存在相当大的差距，社会对协商民主的认知也有待提高，协商民主建设任重而道远。
（作者：华东师范大学教授、博士生导师）
（责编：樊慧赟 ）
　　 
　　
注 释：
  [1]郑万通：《贯彻落实中共十八大精神，健全社会主义协商民主制度》，《中国政协理论研究》2012年第3期。
  [2]胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，人民出版社2012年版，第26页。
  [3]胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，人民出版社2012年版，第26-27页。
  [4]刘佳义：《大力发展社会主义协商民主》，《人民日报》2012年12月24日第16版。
  [5]参见人民日报2012年11月30日第6版。
  [6]《毛泽东选集》第1卷，人民出版社1991年版，第256-257页。
  [7]《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年第2版，第742—743页。
  [8]《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年第2版，第1057页。
  [9]《人民政协重要文献选编》（中），中国文史出版社、中央文献出版社2009年版，第505页。