协商民主创制的主要问题和难点

◎ 孙 津

    【摘要】社会主义协商民主制度是一种民主类型的创制，即协商式的民主。相对说来，民主是这个制度的属性旨向，协商是这个制度的功能机制。协商民主制度所规范的是人民内部各主体之间的协商，其协商的民主特性是相对专政而言的；从实际运作的特定需要和针对来看，协商民主制度在机制方面的主要功能针对和适用领域，应该是多党合作的党际关系和政治协商会议的基本职能。协商民主创制最为关键的问题和难点，在于如何规范协商过程的公开或透明，而且，社会主义协商民主制度与中国共产党领导的多党合作和政治协商制度存在一种特定的政治关系，它们功能交叉和相互衍生，操作中很容易出现各种不一致或不协调、甚至矛盾。
    【关键词】协商民主 多党合作 政治协商 难点问题

     十八大提出要健全社会主义协商民主制度，对于认真贯彻这一要求、并有效落实相关工作来讲，有两个理论问题值得讨论。一个是关于理解这个制度的认识前提，另一个是如何看待健全这个制度所存在的困难。明确认识前提，是为了能够真正把思想统一到十八大精神和相关要求上来；指出困难，才能够有针对性地开展工作，解决问题。

    一、社会主义协商民主制度是一项新的创制

　　所谓“认识前提”，就是要看到并真正理解，社会主义协商民主制度是一项新的创制。对此，可以从三个主要方面来讨论，即制度关系、性质内涵以及理论依据。
　　1.制度关系
　　制度是政治层面的范畴，所以从逻辑上讲，一个国家的制度是一个完整的体系，各项制度在性质上具有高度的同一性或一致性，而不是各自为政，更不能相互抵触。但是，各项制度的设置毕竟都有各自功能的针对性，而且还根据需要体现出不同的阶段性。因此，理解和把握各项制度的关系，是制度整体及某项制度的实施能否达到其设置预期的一个基本前提。
　　在中国特色社会主义政治制度中，根本制度是人民代表大会制度，基本制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度和基层村民自治。其他还有一系列相应的制度，比如一国两制、社会主义市场经济、公有制主导等。如此看来，社会主义协商民主制度也具有“基本制度”的性质，因为它并不仅仅是某个领域或方面的制度设置，而是针对整个政治生活运转的一项基本的功能机制。
　　但是，比较而言，社会主义协商民主制度既不像人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度那样有成文的规定以及相应的操作规范；也不像社会主义市场经济、公有制主导那样已经有了制度导向前提下的实际运作。因此，从功能的针对性和效用的阶段性来讲，无论我们是否已经实行了具有社会主义协商民主性质和特征的各种做法，将此作为制度层面的建设任务提出来仍是一种新的创制，需要进行一系列的规制，包括新制度的设置和新政策的制定。
　　2.性质内涵
　　或许，中央今后会针对社会主义协商民主制度制定法律法规，或者出台相关操作规范，不过，如果这个制度的制定是合理有效的，至少需要明确这是一个什么性质以及处于什么范畴层面的制度，否则即使出台了相关规定，肯定也是麻烦多多。
　　无论从逻辑关系还是实践经验来看，协商本身就具有明显的民主特性，反之亦然，即民主内容的落实或实现往往需要、至少是伴随着各种协商形式。因此，作为民主形式，协商是针对票决而言的，而作为民主内容，协商是针对充分尊重各方面意见和不以势压人而言的。这两层含义都具有民主性质，所以协商应该属于普遍意义上的机制性制度，不仅适用于政治生活的各个方面，而且应该对所有领域需要协商的事务都具有制度层面的民主规范或导引。因此，社会主义协商民主制度的性质内涵，在于一种民主类型的创制，即协商式的民主。协商民主作为一项独立的制度整体，其性质内涵包括两个互为表里的基本内容，相对说来，民主是这个制度的属性旨向，协商是这个制度的功能机制。
　　3.理论依据
　　如果从学术角度展开来说，社会主义协商民主制度的理论依据包括很多内容或方面，不过就实际情况来看，至少有两点主要的理论依据需要说明。
　　一是与人民民主专政的国体性质的一致性。从逻辑上讲，政治制度的性质和形式是由国体性质决定的，因此，虽然各项基本政治制度都有其特定的适用领域和功能针对，但它们共同的理论依据都在于体现国体性质的根本制度。如果说，人民民主专政的民主特性在于它是社会主义国家形式，那么，与此相一致，协商民主制度所规范的是人民内部各主体之间的协商，其协商的民主特性是相对专政而言的。
　　另一个理论依据直接来自中国的政治现实或实践，即社会主义协商民主制度与中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的关系。事实上，不仅实践经验表明，在各种政治制度中这两个制度的关系最为密切和最为直接，而且仅从字面表述就可以看出这两个制度在功能方面的高度重合性。因此，作为理论依据，所谓这两个制度的关系的真实含义，就在于制度设置的特殊针对性。对于这种特殊针对的理解主要包括两方面含义。其一，既然已经有了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，那么，再设置一项主要功能与此高度重合的制度，其原因显然在于这两个制度具有功能互补的需要和针对。其二，从政治生活的民主要求来讲，需要运用协商机制的地方很多，但从实际运作的特定需要和针对来看，协商民主制度在机制方面的主要功能针对和适用领域，应该是多党合作的党际关系和政治协商会议的基本职能。
　　需要清醒认识的是，上述协商民主创制的三个方面表明，中国协商民主制度化建设与西方的协商民主机制有着本质的区别。在西方，协商民主和票决民主都属于自由民主，前者的目的在于通过利益平衡为后者服务，所以又叫做“审慎的”（circumspect）民主，强调的是个人主义或“单子化”的平等权利。

    二、存在的主要问题和难点

　　无论具体的创制工作、还是对此的认识前提和理论依据，都存在很多问题和难点。仅从逻辑上就不难看出，根本的问题在于“协商民主”作为概念本身就很容易有歧义，即到底是指民主的协商类型、还是指具有民主性质的协商；而不管对“协商民主”做哪一种解释，明显的困难都在于，如果将它作为一种制度应该包括哪些主要内容，又应该作哪些规定。从形式上看，设置这个制度的问题和难点也很明显。比如，是和各基本制度一样，对协商民主制度另行制定成文的法律法规性文本呢，还是像社会主义市场经济制度那样，在总体导向（一般是文件形式）下针对不同领域或方面制定相应的法律法规？或者干脆只把它作为一种制度性导向，同时把现在所有涉及到专项协商的事务以及民主程序中的协商环节和内容的相应规范和做法都看成是这个制度的构成部分？
　　不过，正是由于需要讨论的内容方面很多也很复杂，这里仅从中国共产党领导的多党合作和政治协商制度与社会主义协商民主制度的关系这个角度，简括地指出存在的主要问题和工作难点。其实，从上述这两个制度的密切关系以及制度功能的高度重合和特殊针对等情况可以看出，这个分析讨论的角度不仅是符合现实需要的，而且也便于清楚说明最大的问题和难点之所在及其真实含义。
　　从理论上讲，这两个制度存在一种功能交叉和相互衍生的特定政治关系；而由此产生出的主要问题和难点则在于，制度的实施可能会出现性质确定和操作依据方面的不一致或不协调、甚至矛盾。
　　1.功能交叉
　　严格说来，“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”这一表述包括了两个制度，即多党合作制度和政治协商会议制度。由此，这种法律性表述不仅逻辑上多有混乱，而且在实践上依据模糊。比如，“政治协商”既是多党合作的一项主要功能，又是一项独立的政治制度，所以各自的性质确定不在一个层面上。又比如，政协会议的“政治协商”究竟是指在政协内（或这个机构、场所、平台）进行协商，还是指通过或经由政协会议的协商。再比如，民主党派是政治协商会议这个组织或机构的重要构成成分，那么，与政治协商会议的协商和以民主党派为独立一方的政治协商又是什么关系。由于上述这些问题，在研究领域中的一个突出现象，就是政协理论和多党合作理论也始终纠缠不清，难以有学科意义上的进展。在这种情况下，单独设置协商民主制度将产生更多的功能交叉，因此，无论从法理依据、学科理论还是实践需要来讲，都必须弄清楚这三个制度的功能针对和相应的职能权限。
　　2.相互衍生
　　由于多党合作和政治协商这两个制度具有功能互补的意义，因此，将社会主义协商民主作为一项专门制度的需要，其实是由这两个制度所具有的民主和协商功能及其性质、特征而衍生出来的。换句话说，由于多党合作和政治协商本来应该是两个制度，所以它们在实践中才可能相互衍生，并导致和构成了社会主义协商民主作为一项独立制度的主要功能针对和实施领域。但是，正由于协商的民主性对于这两个制度来讲具有相互衍生的特点，一个明显的问题和难点就在于，当社会主义协商民主作为一项独立的制度的时候，其适用域能否涵盖多党合作制度和政治协商会议制度，以及如果它是独立且平行于后两者的制度，那么它是否具有、并如何设置对于后两者的协调机制。
　　3.性质确定和操作依据
　　事实上，“社会主义协商民主”仍然是一种定性的表述，指的是在制度范畴和层面以协商为主要内容和机制的民主类型或形态。因此，现在的主要问题是如何确定这个制度的性质，而主要难点则在于如何依据这个性质使所设置的操作规范和机制不与这个性质相矛盾，尤其是如何保证各种协商的民主特性。
　　第一，制度本身的问题。
　　无论从理论还是实践来讲，社会主义协商民主制度的定性都应该包括两层主要含义，即民主的协商类型和协商行为的民主性。协商之所以具有民主性，在于它可以最大限度地提供各方利益表达的机会、可以尽可能保护或顾及少数的意愿和利益，而这种类型的民主之所以必要，主要也正是为了尽可能保证民主内容的真实性或者事实上的公正。因此，一个最为关键的问题和难点就在于，如何规范协商过程的公开或透明。
　　票决在形式上是民主的和公正的，但是，每人一票的权利平等并不等于选票功能的民主性和公正性，也就是说，并不能保证票决结果作为内容本身是否具有民主性和公正性。与票决不同，协商在形式上不是权利平等的，因为它不仅不是每人（或每方）一票，而且各协商主体的地位和能力也都是不平等和有差异的。事实上，正是这些权利和地位的不平等、以及能力的差异等情况或因素的存在，协商机制才是必要的，协商本身也才具有民主特性。
　　由于上述特性，协商民主制度本身的最大问题就在于它的公开性或透明度。毫无疑问，协商的特性和形式都决定了它本身所具有的秘密性和选择性，也就是说，协商本身不可能像票决那样完全公开或透明，由哪些主体构成具体的协商各方也是可选择的。但是，如果因此就完全不公开和不透明，或者随意选择公开或透明的内容、范围、程度，以及完全随机地选择协商主体，那么协商就等于暗箱操作，就违背了它应有的民主性。换句话说，一个最明显的问题就在于，不能仅公布协商的结果而不公布协商的过程。这方面的操作依据确实困难多多。比如，协商不是票决，因此协商的结果不一定代表了多数的同意，那么，达至这个结果的依据是什么、又应该在什么程度和范围加以公开？又比如，协商总是为了在某个议题上取得某种一致或同意，那么对于作为协商内容的议题、以及协商各方对这个议题的态度或看法是否也需要公开？再比如，各种民主测评是仅仅作为决策层的参考，还是需要让测评者和被测评者也知道测评情况？
　　第二，相关的理论难点。
　　从社会主义协商民主这个制度的特定针对来讲，至少有一些问题在理论上没有说清楚。比如，中共中央就国家机构领导人和全国政协领导人的协商如何进一步体现协商民主的制度规范；民主党派干部的培养如何更加体现协商民主制度的特性；如何以社会主义协商民主制度进一步改善政党制度和政协制度的法律文本基本上以中共“意见”的方式来代替的状况；等等。
　　第三，更具普遍性的理论问题。
　　上面说过，为了便于说清楚问题，讨论分析的角度主要是协商民主制度与多党合作制度和政治协商制度的关系。但是，除了这一角度所预示的相关主要问题，从功能针对来看还有一个更大的和更具普遍性的理论问题，即在其他领域或方面如何理解和把握社会主义协商民主制度整体的和具体方面的性质确定和操作依据。尽管从眼下的实际情况看，协商民主的主要问题的确多与多党合作和政治协商直接相关，但是，作为一项专门的制度，社会主义政治协商应该是具有普适性的，也就是将协商民主作为一种民主类型，在各领域或方面需要协商的工作中都相应地实施这种机制。因此，可以预想的是，如果对此没有专门的研究和高度的认同，社会主义协商民主制度很可能只是一句空话，或者说即使随机地实施了这方面的功能也很难形成一项专门的制度。
　　（作者：致公党北京市委原副主委、理论研究会常务副会长，北京师范大学政治学系教授、博士生导师）
　　（责编：霍 赫）