完善两种民主形式 形成中国民主理论

  

◎ 李君如

   【摘  要】中国民主政治的实践证明，深化政治体制改革是一项重要而艰巨的任务，我们应该认真总结讨论我国的民主政治经验和实践，把选举民主和协商民主两种形式有机地结合起来，形成中国特色的社会主义民主政治理论。
   【关键词】选举民主 协商民主 人民政协 中国民主理论

   

    我们深化政治体制改革的一个重要任务，就是要认真总结我国的政治实践经验，把选举民主与协商民主这两种形式的民主更好地结合起来，形成适合中国国情的民主理论。

                     

                      与其空谈民主不如深入研究民主的实践经验
　　
　  谁都知道，用民主取代专制、集权，是一种历史的进步。对于今天的中国讲，在要不要民主的问题上，早已形成共识，现在要进一步讨论的是：实行什么样的民主，更有利于中国的持续健康发展。应该讲，我们今天已经有条件进行这样的讨论了。因为，中国是从“文化大革命”走出来后步入改革开放新时期的，人们对于民主有着特别的期待。邓小平在改革开放之初，就把推进政治体制改革，完善民主，健全法制，作为这场以经济建设为中心、以实现现代化为目标的新的革命的一项重大任务。改革开放30多年来，我们为此进行了不懈的探索和努力，积累了丰富的经验。这些经验，以及“文化大革命”前和“文化大革命”中在这个问题上的正反两方面经验，都是我们的宝贵财富，是我们今天讨论民主问题的重要基础。
    记得列宁在十月革命胜利后曾经说过一句名言：“根据书本争论社会主义纲领的时代也已经过去了，我深信已经一去不复返了。今天只能根据经验来谈论社会主义。”我国民主政治的实践也证明，根据书本争论社会主义民主的时代已经过去了，今天只能根据经验来讨论社会主义民主了。也就是说，在今天，空谈民主不如深入研究民主实践的经验，包括正反两方面经验。
    提出这个问题，并非只重视经验而忽略理论，而是要形成适合中国国情的民主理论。熟悉世界民主理论的人都知道，当今世界并没有统一的民主理论，自由主义有自由主义的民主理论，保守主义有保守主义的民主理论，如此等等，不一而足。而且，媒体上充斥着的那些万花筒般的民主鼓噪，比严肃的学者的观点影响更大。苏联解体，东欧剧变，“颜色革命”，“阿拉伯之春”，尽管引起这些事变的原因各不一样、结果也各不相同，尽管那些国家的人民在这些事变中并非都享受到了民主的权利，成为国家的主人，但在许多媒体的报道和学者的著述中都被戴上“民主”的桂冠。这样，在民主成为一种时髦的同时，也在一些国家成为许多人付出极大代价而只有少数人才能享受到的奢侈品。这些情况，应该引起我们思考。一个思维健全的人，一个成熟的国家，不能简单地照抄人家的做法，不能盲目地跟风转，而应该在认真研究自己国家国情的基础上探索能够让本国人民真正享受到的民主。
    提出这个问题，还因为民主理论非常深刻和复杂，并非简单地望文生义就可以了解和掌握的。因为，“民主”的词义虽然在词汇上就可以一目了然地了解，但要搞清楚其内涵却是让多少学者伤透脑筋的问题。美国学者乔万尼·萨托利和他之前的许多学者都讨论过“什么叫民主”这个极其复杂的基础性问题。他说：“民主的词源学定义很简单，民主即人民的统治或权力。”但是再深究一下，什么叫“民”，什么叫“主”，就复杂化了。“民”可以是每一个人，可以是许多人，可以是社会较底层的人，可以是一个不可分割的整体，等等；“民”与“主”结合起来，可以是每一个人的统治或权力，可以是多数人的统治或权力，可以是社会底层人的统治或权力，可以是整体的人的统治或权力，等等。“当我们面对人民的概念与权力的概念之间的关系、‘民’和‘主’的关系时，困难便增加了，事实上，它们成了词源学方法无法克服的困难。”为了解决这一难题，像卢梭那样聪明的思想家提出“用没有代表的选举原则代替不经选举的代表”。于是，难题迎刃而解，政治家、学者皆大欢喜。但是在选举中，新的问题又发生了，由于选举只能实行“有限的多数原则”，即我们都熟悉的“少数服从多数”的原则，于是“人民的统治或权力”就转化为“多数人的统治或权力”。然而，什么叫“权力”？什么叫“统治”？“权力是针对某些人而行使，统治要以被统治者为前提。人民的权力是针对谁呢？谁是人民主权的承受者和对象呢？因此这句话完整地写出来就成了：民主是人民对人民的权力。但这样一来便使问题完全走了样。”对这么一个基础性问题的讨论，世界上百家争鸣，还有很多很多，并且还在继续着。
　　介绍这些情况，并非是说民主有问题，仅仅是希望人们从关于民主问题的形形色色的教条主义理解中解放出来，在研究世界各国各家各派民主理论的同时，更重视我们自己的民主实践及其经验的研究。
　　让人们感到十分高兴的是，党中央十分重视我国自己的民主实践，十分重视我们自己在选举民主和协商民主实践中积累的经验。长期来，我们对于什么是民主、中国应该建设什么样的民主这样的基本问题，没有完全搞清楚，在民主政治的发展中付出了许多学费。改革开放以来，我们在开辟中国特色社会主义伟大道路的过程中，逐渐认识到了“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”这两种形式，前一种一般称为“选举民主”，后一种可称为“协商民主”。健全社会主义协商民主制度，把它与选举民主结合起来，正是中国特色社会主义民主的特色之所在，正是我们自己的经验，值得大书特书。

　　
人民政协的建立与两种民主形式的形成

 
　　完善社会主义选举民主和协商民主，就要了解这两种民主形式的由来和实质，增强坚持和完善中国特色社会主义民主的自觉性。
    我们一般都把中共中央1948年4月30日发表的“五一口号”，作为人民政协事业的发端。总体上讲，可以做这样的论定，但不能简单化。研究“五一口号”，首先要看到，这是以毛泽东为主要代表的中国共产党的正确决策。1947年10月，毛泽东在《中国人民解放军宣言》中不失时机地提出了“打倒蒋介石，解放全中国”的口号。就在这个《宣言》中，提出了“联合工农兵学商各被压迫阶级、各人民团体、各民主党派、各少数民族、各地华侨和其他爱国分子，组成民族统一战线，打倒蒋介石独裁政府，成立民主联合政府。”这标志着，中国共产党认为夺取全国政权的条件成熟了。
  在1947年“十二月会议”，即那年12月25日至28日在米脂县杨家沟召开的中共中央扩大会议上，毛泽东在提交给大家讨论的书面报告《目前形势和我们的任务》中以及会上两次重要讲话，系统地阐述了党中央关于这一历史性决策的依据。第一，“政治方面，人心动向变了。蒋介石孤立起来，群众站在我们方面。”他分析说，这个问题长时期内没有解决，内战时期我们比较孤立，抗战时期蒋介石逐渐失掉人心，我们逐渐得到人心，但问题仍没有根本解决，直到抗战胜利以后这一两年来才解决了这个问题。第二，“军事方面，蒋介石转入防御，我们转入进攻。”第三，“经济方面，蒋介石的情形到了今年已经很严重。我们现在也困难，特别是山东、陕北两处。但我们的困难可以解决，根本上是我们有土地改革，蒋介石没有，而且我们的主力又打出去了。”也就是说，人心归向，实力对比，困难状况，是夺取全国政权的基本条件。
　　与此同时，毛泽东论述了夺取全国政权的政治纲领和重大政策。夺取全国政权，最重要的，是要解决我们要建立什么样的政权，怎么样来建立政权。在《中国人民解放军宣言》中，毛泽东已经明确提出我们要通过统一战线来建立新政权。在“十二月会议”后，毛泽东用了很大的精力研究统一战线和党的政策。他说，人民不喜欢蒋介石，也不喜欢共产党。这个可能性完全有，在理论上不是不存在的。我们如果在政策上犯了错误，还是不能取得胜利。特别是，对于当年在晋绥土地改革中出现的“贫雇农打江山坐江山”的“左”倾口号，他十分重视，明确指出“在全国，是工人，农民（包括新富农），独立工商业者，被反动势力所压迫和损害的中小资本家，学生、教员、教授、一般知识分子，自由职业者，开明绅士，一般公务人员，被压迫的少数民族和海外华侨，联合一道，在工人阶级（经过共产党）的领导之下，打江山坐江山，而不是少数人打江山坐江山。”按照毛泽东的思路，就是我们共产党人虽然为夺取全国政权进行了艰苦的奋斗，作出了巨大的牺牲，但我们是为人民打天下，也应该由人民来坐天下。因此，我们要通过统一战线建立新中国，建立一个统一战线的新政权。
　　因此，只有把“五一口号”放到毛泽东“夺取全国政权”的思想中去考察，才能够理解这一口号的意义之所在，才能体会到这一口号的实质是实行最广泛的人民民主。
　　那么，怎么样来达到这一目标呢？或者说，用什么样的形式来建立人民民主的新政权呢？
　　根据以“人民民主”为本质特征的“夺取全国政权”思想，毛泽东和中共中央决定采取同各民主党派和人民团体一起召开政治协商会议的形式，会商怎么样夺取全国政权，建立新中国。在“五一口号”公布前，1948年4月27日，毛泽东就在给北平地下党领导人刘仁的信中，要他告诉1947年曾经给毛泽东去信的张东荪、符定一先生：“我党准备邀请他们两位及许德珩、吴晗、曾昭抡及其他民主人士来解放区开各民主党派各人民团体的代表会议”。会议的内容是：“（甲）关于召开人民代表大会成立民主联合政府的问题；”“（乙）关于加强各民主党派各人民团体的合作及纲领政策问题”。毛泽东在信中还指出：“我党中央认为各民主党派及重要人民团体（例如学生联合会）的代表会商此项问题的时机业已成熟，但须征求他们的意见，即他们是否亦认为时机业已成熟及是否愿意自己或派代表来解放区开会。会议的名称拟定为政治协商会议。会议的参加者，一切民主党派及重要人民团体均可派遣代表。会议的决议必须参加会议的每一单位自愿同意不得强制。开会地点在哈尔滨，开会时间在今年秋季。”
　　就是在这样的历史背景下，毛泽东决定在中共中央发表的“五一口号”中，写上邀请各民主党派、各人民团体、各社会贤达到解放区，召开政治协商会议，共商国是。
　　在中共中央发布“五一口号”的次日，即5月1日这天，毛泽东还致函中国国民党革命委员会主席李济深和中国民主同盟中央常务委员沈钧儒，以协商的口气具体提出了召开政治协商会议的时间、地点、参会党派和原则、实施步骤等，对中共中央“五一口号”作了进一步的补充。信中说：“在目前形势下，召集人民代表大会，成立民主联合政府，加强各民主党派、各人民团体的相互合作，并拟订民主联合政府的施政纲领，业已成为必要，时机亦已成熟。国内广大民主人士业已有了此种要求，想二兄必有同感。但欲实现这一步骤，必须先邀集各民主党派、各人民团体的代表开一个会议。在这个会议上，讨论并决定上述问题。此项会议似宜定名为政治协商会议。一切反美帝反蒋党的民主党派、人民团体，均可派代表参加。不属于各民主党派各人民团体的反美帝反蒋党的某些社会贤达，亦可被邀参加此项会议。此项会议的决定，必须求得到会各主要民主党派及各人民团体的共同一致，并尽可能求得全体一致。会议的地点，提议在哈尔滨。会议的时间，提议在今年秋季。并提议由中国国民党革命委员会、中国民主同盟中央执行委员会、中国共产党中央委员会于本月内发表三党联合声明，以为号召。”
　　同一天，中共中央给沪局、港分局也发出了关于邀请各民主党派及重要人民团体代表来解放区开政治协商会议的指示。
　　从这几份电报中，我们可以体会到，第一，“政治协商会议”是实现人民民主的重要形式。第二，这一形式的基本特点，是具有不同阶级基础的政治和社会组织，通过对话和协商，“尽可能求得全体一致”。这种民主形式，就是我们今天所说的“协商民主”。
　　更有意义的是，在1954年我们召开人民代表大会以后，毛泽东和党中央决定在人民政协代行人民代表大会职权的使命完成后，继续保留人民政协。这样，就形成了今天人们常说的“两会”，形成了选举民主与协商民主相结合的中国特色社会主义民主。
　　新中国成立之初，经过三年国民经济恢复，1952年11月间，中共中央决定着手准备召开人民代表大会、制定宪法。这样，人民政协就要结束代行人民代表大会职权的任务。对此，有些民主党派人士有顾虑，他们担心中国共产党的这一决策对有些党派、阶级、团体是不是不利，担心经过普选人民代表会把民主党派选下去。1953年1月13日，在中央人民政府委员会会议上，毛泽东发表了重要讲话，指出：“人民代表大会制的政府，仍将是全国各民族、各民主阶级、各民主党派和各人民团体统一战线的政府，它是对全国人民都有利的。”后来在选举人民代表过程中，毛泽东和中共中央非常注意各民主党派和无党派民主人士在各级人民代表大会代表中所占比例以及对他们的安排。1953年6、7月间，中共中央统战部还召开第四次全国统一战线工作会议，讨论人民代表大会制后统一战线组织问题和民主人士的安排问题。尽管如此，还是有些人选不上人民代表。为了巩固和发展统一战线，也为了让各个民主党派和无党派民主人士更好地发挥政治协商、参政议政作用，毛泽东和党中央做出了一个极其重要的决定，这就是在召开人民代表大会后继续保留人民政协。
　　1954年12月19日，毛泽东在论述人民政协为什么在召开人民代表大会后还要存在的必要性时，曾经说过：“人大的代表性当然很大，但它不能包括所有的方面，所以政协仍有存在的必要。”请注意这句十分朴实的话，其政治学意义就是破解了选举民主不能保护少数人民主权利的难题。按照毛泽东当年的思路，选举是民主的重要实现形式，要坚持和完善；同时也要解决选举过程中发生的少数人的权利怎么样实现的问题。他的主张是，选上人民代表的可以到人民代表大会中去行使民主权利，没有当人民代表的可以在人民政协行使民主权利。而人民政协作为统一战线的组织形式，实行的是协商民主。这样就在中国形成了选举民主和协商民主两种民主形式。应该说，这是以毛泽东为代表的中国共产党第一代中央领导集体了不起的政治杰作。
　　人民政协在自己的发展过程中，不断推进实践创新和理论创新，创造了许多新鲜经验。党中央在认真总结这些经验的基础上进行了深刻的理论概括，1991年江泽民在“两会”党员负责人会议上，指出“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”2006年，在中共中央5号文件中，第一次把我国社会主义有两种民主形式的问题，写上了中央文件。2011年中央又把“协商民主”这一概念写进了中办16号文件中，并且明确肯定了人民政协是我国协商民主的重要形式。这次十八大在强调“人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度”的同时，进一步明确了社会主义协商民主是一种制度，人民政协是协商民主的重要渠道。这样，就在政治上把这两种民主实现形式确立起来了。

健全社会主义选举民主和协商民主

     
    我们学习贯彻十八大精神的重要任务之一，就是要在积极稳妥地推进政治体制改革，完善和发展选举民主和协商民主这两种民主形式。
    应该认识到，选举民主和协商民主是两种很好的民主政治实现形式，同时又各有一些局限性。
  选举民主，特别是竞选性选举，我们许多年轻人很羡慕，因为它有明显的优点，特别是人人都有一票，人人都可投票，而且是公开的、竞争的，体现了民主的基本精神和普遍要求。这确实很吸引人。但是选举民主有其局限性，我们已经讲到选举过程中的“少数票”问题，这个问题的直接后果是选民对选举热情降低，即参选率降低；同时，公民不能在选举后继续参与决策尤其是对关系自己切身利益的民生问题的决策，不能继续监督领导人包括有问题的领导人，更是一个大问题。因此西方一些学者在研究参与式民主，研究协商民主，以弥补选举民主的不足。
    在中国，是先有协商民主，后有选举民主，协商民主不是以选举民主的补充形式出现的，而且有自己长期的实践经验，但协商民主也有需要研究的问题。中国在原始社会解体过程中就已经出现了协商民主这种形式，这和西方不一样，但是这种民主形式最后演化为专制制度。为什么呢？就是协商民主如果缺少公开性，暗箱操作，就会为专制独裁所利用。我们在协商民主实践中遇到的问题也不少，一是只在小圈子内协商，这种做法有协商而无民主，不是真正的协商民主；二是先决策后协商，这种协商能够起到的作用仅仅是“通报领导决策”或“征求意见”，也不是真正的协商民主；三是想协商就协商，不想协商就不协商，一切依领导主观意志而定，这也不是我们所要的协商民主。
    所以，对于选举民主和协商民主这两种民主形式都要很好研究，针对它们的问题来完善这两种民主形式。
    首先，我们要继续完善选举民主。我们中国的选举民主还刚起步，现在正在做的是逐渐扩大差额选举的范围、层次和差额比例，同时增加选举的竞争性和公开性。由于我们实行的人民代表和党代表的选举，主要还是间接选举，只是在县和县以下实行人民代表的直接选举，下一步还要扩大直接选举的范围。邓小平的设想，是到2050年以后即我们基本实现现代化后，在省市和中央这样的高层“可以实行普选”即直接选举。但是，我们可以一步一步往前走，在干部推荐的环节和候选人提名的环节，扩大直接推荐和提名。因此，完善和发展选举民主的任务十分繁重。
　　其次，我们要继续完善协商民主，特别是人民政协的协商民主。十八大要求我们“健全社会主义协商民主制度”，“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”，既是对协商民主和人民政协地位作用的充分肯定，也是对协商民主和人民政协提出的新要求。今天的人民政协，已经把协商、监督、合作、参与融于一体，其优势就在于它能够在很高的制度层次上实现公民有序的政治参与，并进而实现民主政治的终极目的。我们应该充分重视人民政协在社会主义民主政治建设中这种独特的作用和贡献。完善协商民主包括完善人民政协的协商民主，要在制度建设上下工夫，特别是要把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中的原则；要形成公开、透明的协商民主程序和制度；要在完善专题协商、对口协商、提案办理协商的同时，探索界别协商以及其它协商形式，增强民主协商的有效性。
    再次，我们要继续完善两种民主形式的结合方式。实践证明，在选举民主中增加民主协商环节，可以避免投票造成的矛盾；在协商民主中增加投票环节，可以了解和考察协商的共识程度。但是，在推进这样的结合过程中，必须尊重民意，而不能操纵民意。我们要按照人民民主的本质要求，完善这两种民主形式的结合。如果客观地分析一下我们党设计的民主形式，应该讲我们的政治设计，把选举民主和协商民主结合起来的制度设计，比较好地体现了社会主义民主的精神实质和基本要求。搞得好的话，比西方的民主还要有优势。对此，我们要有政治自信。
　　总之，我们学习贯彻十八大精神，要以崇高的政治自觉，进一步深化政治体制改革，形成中国特色的民主理论，健全选举民主和协商民主制度，用民主来调动方方面面的积极性，形成强大的中国力量，为实现“中国梦”而奋斗。
  （作者：十一届全国政协常委、中共中央党校原副校长）
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