创新政协参与社会管理机制 完善多元化的社会管理模式

◎ 王学俭 魏泳安 李晓莉
 

   【摘要】社会管理主导在政府，多方参与是关键。当前，在构建多元主体的社会管理格局过程中，充分发挥政协参与社会管理的优势，不仅可以弥补政府社会管理覆盖不足的缺陷，而且也可以在政府和人民群众之间形成桥梁和纽带，联系群众，整合民情、民意、民智，反映意见和诉求，为党和政府做出科学决策提供参考。针对当前人民政协参与社会管理机制所面临的困难和瓶颈，要进一步创新和改进人民政协参与社会管理的界别机制、协调机制、监督机制和沟通机制，为加强和创新社会管理，构建多主体、多元化社会管理的新模式发挥政协力量。
   【关键词】人民政协 社会管理 机制创新

    党的十八大报告明确指出：“加强社会建设，必须加快推进社会体制改革。要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。人民政协作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，在加强和创新社会管理过程中发挥着独特的优势和作用。改革开放以来，社会阶层结构的深刻调整给我国社会管理工作带来新的挑战和任务，不可避免地影响和制约了人民政协参与社会管理机制的效能发挥。新形势下，创新人民政协参与社会管理机制是发挥人民政协职能、适应新的社会管理任务的必然举措。
　　
    一、背景分析

　　（一）社会管理所面临的新形势和新任务
　　随着改革开放的不断深化和发展，空前的经济发展和社会变迁给我国社会主义建设带来巨大的活力，使我国社会主义发展处于难得的战略机遇期。但同时，伴随着快速社会变迁带来的经济体制变革、社会结构变动、利益格局调整和思想观念变化，社会上新的矛盾和问题层出不穷，日益凸显。这些新的矛盾和问题给当前社会管理工作带来了新的冲击和挑战，使社会管理的任务日益繁重，且随着人们的物质生活和精神生活的不断变化，社会的行为规范和价值理念发生了变化，社会管理的难度日益加大。当前社会管理的问题还表现在没有彻底摆脱传统计划经济体制下的社会管理模式，在社会管理的思想理念、管理方式、管理环节以及管理手段等方面依然较多地沿袭着传统的管理模式，与当前的社会发展形势和中国特色社会主义建设的总体要求不相适应。
　　针对新的社会管理形势，2011年胡锦涛同志在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上提出建构多元化的社会管理模式，强调要以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口，提高社会管理科学水平，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。在党的第十八次代表大会上，进一步提出在形成多元化社会管理模式的基础上构建中国特色社会主义社会管理体系。这是党在新形势下，科学分析当前社会管理工作面临的挑战和机遇，总结反思传统社会管理模式的缺陷和不足，为加强和创新社会管理工作提出的新的任务和要求。构建社会主义和谐社会是一项系统而复杂的工程，需要社会各阶层、各类社会团体和各部门协同努力，在政府、市场以及各类社会组织的社会管理领域之间寻求均衡点，建立健全多主体、多元化社会管理的新模式。在此过程中，要充分发挥各类社会管理主体的自身特长和优势，完善自身的社会管理机制，全方位深层次地提升社会管理工作，最终形成强大的社会整合功能，为加强和创新社会管理提供制度保障。
　　（二）人民政协在加强和创新社会管理工作中的独特优势和作用
　　人民政协的特殊性质和构成，决定了人民政协在加强和创新社会管理工作中所发挥的独特优势和作用。从人民政协的组织构成方面看，囊括了我国各党派、各社会团体、各民族、各阶层和海内外各个方面的代表人物，形成了广泛的爱国统一战线。政协的这一组织优势能够广泛地掌握和反映各个社会群体的政治表达和利益诉求，是扩大公民有序政治参与的重要渠道。从人民政协的职能发挥方面看，政治协商、民主监督和参政议政是人民政协的主要职能，也是社会主义民主政治的重要组成部分。通过政治协商和参政议政，人民政协表达广大群众的呼声，反映社会群体的政治诉求，促进政治决策的民主化和科学化。通过民主监督，人民政协维护和保障人民群众的切身利益，捍卫人民的基本权利，保障社会主义民主政治的良性发展。从人民政协的才智吸收方面看，人民政协吸纳了社会上各条战线、各个团体的精英，能够为政协参与社会管理提供智力支持，这不仅从宏观层面上为政协参与社会管理提供意见参考，而且在社会微观层面上，也能够反映和倾诉不同社会阶层和群体的利益、愿望与要求，保障社会公正。从人民政协的活动方式方面看，政协的工作是围绕着社会生活的重要问题和人民群众所普遍关心和关注的问题，开展调查研究，全面细致地掌握基层群众的意见和主张，为党和政府的政治决策提供一线资料和经验参考。

　　二、人民政协在参与社会管理机制创新中面临的困难和瓶颈

　　新的社会发展形势给社会管理工作带来了新的困难和挑战，这同样也不可避免地影响着人民政协在参与社会管理工作创新中的作用的发挥，使政协参与社会管理机制面临着新的困难和瓶颈。这主要表现在以下几个方面：
　　政协界别设置有待于进一步调整。改革开放以来，我国社会阶层结构发生了深刻的变化，社会阶层结构和人民政协的界别构成出现了不适。这首先表现在政协界别设置与社会结构分层脱节。我国政协界别设置自1993年以来，已有近20年没有做过调整，不能完全体现和反映社会各阶层的政治表达和利益诉求。其次是人民政协的界别设置的内部结构失衡。快速的社会变迁从传统的社会结构中不断地分离出新的社会阶层和群体，这些新的阶层和团体进入政协界别组织的数量和比重并不协调，从而导致了人民政协界别设置结构的内部失衡。
　　政协利益协调机制有待于进一步完善。随着社会结构和利益格局的重大变化，社会上利益主体不断增多，且利益需求呈现多样化，利益关系呈现复杂化态势。社会管理工作的一个重要方面就是对社会利益的调整和分配，而在新形势下，由于社会利益关系的复杂纽结，在对利益分配和调整的过程中往往诱发深层次的社会矛盾和社会问题。人民政协在参与社会管理过程中也面临着同样的问题，显露出政协参与社会管理机制的缺陷。
　　政协监督机制有待于进一步健全。民主监督是人民政协的主要职能之一。但是目前，在社会管理过程中，人民政协实行民主监督的机制不够健全，这首先表现在工作程序和监督环节上，政协在实施监督过程中程序不够严密，监督环节松散，随意性较大，政协监督的制度化和规范化程度不够。其次表现在政协监督的保障机制不够，这体现在社会主义民主政治的发展还不够成熟和完善，致使政协民主监督缺乏相应的制度保障和支撑。
　　政协沟通机制有待于进一步通畅。开展调查研究，反映社情民意，是人民政协的重要工作机制。但在新的形势下，政协参与社会管理的联络沟通机制显露出诸多问题，这主要表现在：调查研究过程中，反映社情民意的资料收集机制不够科学健全，调研成果的反馈和转化机制有待于进一步完善，社会诉求的渠道表达比较单一，致使政协参政议政的组织联络机制不够通畅。
　　
    三、人民政协参与社会管理机制的创新路径

　　党的十八大指出，“要充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，更好协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局。”人民政协凭借着自身优势，在多元社会管理主体中发挥着不可替代的作用，人民政协参与社会管理机制是实现公民有序政治参与、维护公众切身利益、保障社会主义民主政治良性运行的重要制度，政协参与社会管理机制的效用直接决定了政协职能的发挥。针对人民政协参与社会管理机制面临的困难和瓶颈，笔者从调整和优化政协参与社会管理的界别机制、完善和促进政协参与社会管理的协调机制、健全和发挥政协参与社会管理的监督机制、通畅和协调政协参与社会管理的沟通机制四个方面提出人民政协参与社会管理机制的创新路径。
　　（一）调整和优化政协参与社会管理的界别机制
　　界别不仅是人民政协的基本组成部分，而且也是人民政协的特色组织形式。人民政协的界别设置是“政协组织产生、存在和发展的社会基础，是政协构成的一个显著的政治特色”。[1]界别组成是政协在社会管理过程中了解群众呼声，通畅社情民意的重要途径，正如原全国政协主席李瑞环所言：“了解了各界别的意见就基本上了解了多数人的意见，掌握了各界别的情况就基本上掌握了整个社会的情况。人民政协只有突出界别的特色，发挥界别的作用，才能更好地履行职能，使各项工作生动活泼、富有成效。”[2]随着我国快速的社会变迁和深刻的社会结构调整，新的社会阶层和社会团体不断增多，与此同时，社会各阶层和团体的政治表达和利益诉求也随之增加，且呈现出多样化和复杂化的特点。这一方面使人民政协的界别组成和界别设置的重要性愈加凸显，越来越多的从事政协理论和实践的工作者开始关注和思考如何让政协的界别组成囊括到社会各阶层各团体，成为众多的社会阶层和团体自由通畅的表达意见和呼声的重要平台。另一方面，调整政协界别和优化界别组成的内部结构，使政协界别组成与社会各阶层各团体的发展数量和发展趋势相适应，界别设置与社会各阶层各团体的规模和影响力相一致，保障政协参与社会管理工作的顺利进行。
　　在调整政协界别方面，主要通过吸纳新的社会阶层团体和调整现有界别两个途径来实现。由于新的社会阶层和社会团体的不断出现，新生阶层和团体都希望能够在人民政协的界别组成中占得一席之地，以表达自己的呼声和诉求。同时，随着经济社会发展，一些社会作用凸显的阶层和团体也在不断地谋求自身的政协界别比例增长。新形势下，为进一步增强人民政协的代表性和包容性，就需要在政协现有基础之上吸纳新的社会阶层和团体，增加政协的界别数量，以解决原有政协界别社会涵盖不足的问题。在此过程中，应当注重政协新旧界别组成的相互补充和衔接，避免新纳入的界别组织和原有的界别组织相互重复和交叉；同时还需要对部分的现有政协界别进行调整，以适应当前社会发展，以实现政协界别的优化组合。
　　在优化政协组成方面，主要是通过调节政协界别的代表比例和增强界别组织化来完成。人民政协是实现政治协商的主要机构，政协的界别设置是众多社会主体实现沟通和表达的重要载体。因此，政协界别设置应当体现和反映不同社会阶层和团体的意志和诉求，无论是社会强势阶层还是弱势阶层，都要保证在政协沟通平台上的适当平衡。这就需要在政协界别设置中适当减少强势社会阶层的比例，增加弱势阶层的界别比例，为发展社会主义协商民主创造条件。同时，针对部分弱势阶层的政协代表政治能力和代表能力不足的情况，需要在界别外设立相应的辅助机构，协助政协委员完成政协提案，提升政治参与能力，以保障弱势阶层的话语权和基本权益的维护；人民政协由各个独立的界别组成，作为政协的基本组成单位，各个界别的组织化程度直接决定了政协能否反映社情民意、实现社会管理。因此，需要进一步提升政协界别的组织化程度，提高界别对其所代表社会阶层的反映度，以系统规范的政协提案表达本阶层的愿望和诉求。
　　（二）完善和促进政协参与社会管理的协调机制
　　加强和创新社会管理的根本是实现好、维护好和发展好最广大人民的根本利益，人民政协对沟通和协调社会各方面利益关系发挥着不可替代的作用。面对当前社会利益关系的多元化和复杂化以及由此引发的社会矛盾和社会问题，需要充分发挥政协利益协调的独特优势，不断完善和促进政协参与社会管理的利益协调和矛盾调处机制。
　　完善利益表达机制。充分发挥政协广泛联系群众的优势，在社会管理过程中，人民政协要完善利益表达的培育机制，注重培育利益主体的权利意识和公民意识。构建利益表达的激励机制，对群众利益表达行为进行适宜的信任激励、情感激励、荣誉激励和目标激励。健全利益表达的引导机制，对群众利益表达行为进行政策法规引导、道德规范引导、榜样楷模引导，将群众的利益表达行为纳入理性、对话的层面，为进一步解决利益诉求提供一个协商和沟通的前提环境。
　　改进利益整合机制。人民政协要以维护和保障人民群众的根本利益为出发点，广泛组织力量，深入调查研究，积极寻求不同社会阶层和团体的共同利益，探究不同利益诉求的连结点，进一步梳理和整合社会多元利益诉求，形成调研方案。同时，党和政府通过政治协商的途径，将政协的整合意见上升为公共政策，使各个社会阶层和团体能够公正合理分享社会利益。
　　促进观念引导机制。人民政协可以通过发挥代表委员和本界别情感相通、利益相近的优势，协助党和政府疏导社会情绪、化解社会矛盾，教育和引导人民群众正确处理眼前利益与长远利益、个人利益和整体利益的关系，形成健康、积极、正确的利益价值观念，从而能够正确看待社会阶层结构变化背景下的利益分化，合理选择利益目标，坚持正确的利益行为。
　　改良矛盾调处机制。政协参与社会管理的利益协调机制就是要“尽可能的调整好利益体系的内部矛盾关系，把利益冲突减少到最低限度”，[3]在社会管理过程中，人民政协要充分发挥界别优势，深入基层，随时掌控和反映人民群众的呼声和诉求。同时，要进一步健全政协基层社会管理机构，不断推进政协基层工作的科学化和程序化，通过关怀疏导、利益协调和表达等方式，将群众的利益矛盾化解在萌芽阶段，促进利益关系和谐，维护社会稳定。
　　切实利益保障机制。在社会管理过程中，人民政协在体现和反映群众利益的同时，也要保障和监督群众利益。作为各个社会阶层和团体利益申诉的重要平台，人民政协要为其提供平等的诉求和协商机遇，尤其是在维护和保障社会弱势群体利益方面，要充分发挥政协的民主监督职能，对涉及人民群众切身利益的社会保障举措展开调查监督。同时，政协要发挥界别优势，广泛动员社会力量，协助党和政府，从维护群众的切身利益出发，为人民群众做好事、解难事、办实事，为实现和保障群众利益做出贡献。
　　（三）健全和发挥政协参与社会管理的监督机制
　　民主监督是人民政协的基本职能之一，也是社会主义监督体系的重要组成部分。“不同于一般的群众监督、社会监督，它是与我国共产党领导的多党合作和政治协商这一基本政治制度相联系的，属于我国政治民主的一种监督；也不同于人大的法律监督、政府的行政监督以及司法机关的监督，它是以人民政协为载体、以批评和建议为主要形式进行的一种监督。”[4]在社会管理过程中，人民政协的民主监督机制是推动党和政府决策落实，实现人民群众权益维护的重要保障机制。具体而言，健全和发挥人民政协参与社会管理的监督机制应主要从以下三个方面开展：
　　把握监督重点。社会管理的根本就是对人的服务和管理，与广大人民群众的切身利益息息相关。这也就决定了人民政协参与社会管理的监督机制要以维护群众切身利益为出发点和落脚点。即，在政协参与社会管理过程中，监督的重点应当紧紧围绕着与民生有关的社会建设和管理领域，如社会保障、医疗保险、基础设施建设、教育、就业、养老、住房等与人民群众生产生活紧密相关的民生工程。以此来保障和督促民生工程的贯彻与落实，解决人民群众关心和关注的现实问题，维护群众基本权益。
　　拓宽监督渠道。面对着政协参与社会管理的新形势和新任务，人民政协在充分发挥以往的监督形式的同时，也要不断创新和完善监督形式，进一步拓宽监督渠道。如实施政协特约监督员委派制度、民主评议监督、专项集体民主监督、联合其他监督机构共同监督等形式。随着经济社会的不断发展，新情况和新问题也会随之出现，政协在参与社会管理过程中要不断地创新和完善民主监督的形式，多渠道发挥政协监督职能，以提高监督的专业性、有效性和针对性。
　　提升监督能力。首先，完善和创新人民政协民主监督的制度是提升其监督能力的前提保障，系统科学的民主监督程序，是政协在社会管理过程中评估监督对象、实施监督管理的依据和保障。要不断地制度化和规范化政协监督机制的工作程序和监督环节，提高政协监督机制的科学性。其次，要讲求政协监督的艺术性，既要敢于监督，又要善于监督，在社会管理过程中，重视监督领域，灵活监督形式，以维护和保障人民群众的切身利益为政协监督的目标导向，提升监督的能力和效果。
　　此外，健全和发挥政协参与社会管理的监督过程中，宏观的社会制度和理念保障也十分重要。不断地健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，构建政协发挥重要作用的多元主体参与、协同的社会管理模式，进而在更深层次上推动社会主义协商民主的发展。
　　（四）完善和通畅政协参与社会管理的沟通机制
　　人民政协与社会各界群众有着天然的联系，是反映民意、了解民情、体察民愿的主要渠道，也是党和政府连结社会各界的重要桥梁和纽带。凭借着社会沟通的优势，人民政协在社会管理领域中发挥着不可替代的作用，但同时，社会阶层结构的深刻变化也给政协参与社会管理带来了困难和挑战。为进一步发挥政协参与社会管理的沟通优势，需要从政协工作重心下移和健全政协参与社会管理两个方面着力解决。
　　政协开展社会管理工作的核心就是发挥自身优势，协助党和政府做好新形势下的群众工作，因此，政协参与社会管理工作的重心在基层。这就需要政协组织在参与社会管理过程中深入基层、联系群众、广泛开展调查研究。要不断建立健全政协联络基层机制，如设立基层政协委员联络室、委员工作室等政协基层联络机构，完善政协基层走访制度、基层舆论宣传制度等基层联络方式。
　　人民政协参与社会管理沟通机制的完善是建立在政协工作重心下移的基础上的，只有不断夯实政协在基层工作水平，完善政协基层组织联络机制，才能为政协参与社会管理过程中的资料信息收集、社会诉求表达、调研成果的反馈和转化打好基础。
　　完善政协基层信息资料收集机制。政协基层信息资料的收集机制由一整套科学严密的实证调研制度组成，这包括了调研选题、论证审查、立项、调研设计、开展调研、调研结果分析、成果转化等一系列资料信息收集步骤。政协基层信息资料收集机制的各个工作环节紧密相连，环环相扣，从单个调研环节方面看，其工作开展是否科学严谨、合理有效直接决定了下一调研环节的成败。从调研的整体性方面看，完善的政协基层信息收集制度建立在各项调研环节科学完备的基础之上。因此，细化政协基层信息收集的调研环节，保证各个调研环节的科学合理性，且相互之间能够紧密衔接、有力支撑，是当前完善政协基层信息收集机制的工作着力点。
　　拓宽社会群体利益诉求表达渠道。广泛的社会包容性不仅给人民政协参与社会管理带来了优势，而且也带来了使命和责任，即反应和表达广泛的社会诉求。新形势下，人民政协需要不断地拓宽社会诉求的表达渠道来实现社会沟通的使命。这主要表现在拓宽政协参政议政渠道方面，如发挥政协社会各界代表委员的优势，充分调动政协委员参与国家政治、经济、文化、社会建设的参政议政积极性；扩大与人大、政府、社会团体以及其他党派之间的联系与合作；参与到国家和地方的法律法规的制定和讨论等。随着社会利益的多样化、社会舆情的复杂化，人民政协需要不断拓宽社会诉求表达渠道。
　　促进政协调研成果的反馈和转化。调研成果的反馈和转化是人民政协实现社会沟通的至关重要环节，是对社会诉求的正面回应，政协应当加强与党政机关之间的联系，就政协提案的相关议题与党政部门达成共识，同时，在党政机关中设专职人员负责政协调研、提案、相关信息的提交和反馈，促进政协的调研成果能够及时传递到党政部门，并且成为党和政府政治决策的重要参考，使社会诉求能够有机会上升为公共意志，从而为维护和保障人民权益，实现社会和谐做出努力和贡献。
　　（王学俭：兰州大学政治与行政学院院长、教授、博士生导师；魏泳安：兰州大学政治与行政学院硕士研究生；李晓莉：兰州大学政治与行政学院硕士研究生）
　　（责编：霍 赫）
　　
　　
注 释：
　　[1]高秉雄、张江涛:“人民政协界别：变迁与改革”，载《社会主义研究》，2009年第6期。
　　[2]政协天津市委员会研究室编：《李瑞环关于人民政协工作的重要论述》，2010年版，第227-228页。
　　[3]王伟光：《利益论》，人民出版社2004年版，第210页。
　　[4]徐祖荣：“善治语境下创新政协民主监督机制研究”，载《马克思主义与现实》，2009年第6期。