强化人民政协界别特色优势

◎ 乔传秀

    【摘要】界别是人民政协产生、存在和发展的组织基础。由界别组成是人民政协区别于我国其他政治组织的显著特征。现阶段，我国社会阶层结构的深刻变化、人民群众民主参与意识的日益增强等，对人民政协界别工作提出了新的要求。适应新形势新任务，需要从调整优化构成、增强主观意识、强化民意通道功能、健全工作机制、提高组织化程度、丰富履职形式等方面入手，强化政协界别建设，突出政协界别特色，发挥政协界别优势。
    【关键词】民主政治 人民政协 界别
     

    一、认识界别在人民政协的重要地位

　　界别是对不同社会阶层、不同社会群体按党派、社会团体、行业、系统等作出的一种区分方式，是构成人民政协的基本组织单元，是人民政协协商议政、开展活动的基本单位，是人民政协建立和发展的重要基础。从一定意义上讲，政协界别是社会阶层结构在政协组织中的反映。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》指出：“由界别组成是人民政协组织的显著特色。要根据界别的特点和要求开展活动，充分调动各界别参政议政的积极性，认真探索发挥界别作用的方法和途径。要适应改革开放和经济社会发展的实际情况，研究并合理设置界别，扩大团结面，增强包容性。要通过界别渠道密切联系群众，努力协调关系、化解矛盾、理顺情绪，增进社会各阶层和不同利益群体的和谐。”这为我们深刻认识发挥政协界别特点和优势的重要意义，研究探讨加强政协界别工作思路，提供了重要指导。
　　（一）从历史脉络看，界别是人民政协产生、存在和发展的组织基础。人民政协是直接为社会各界协商建立新中国而成立的。按照界别组成是人民政协一成立就具有的一个特点，但是界别的概念并不是一开始就有的。人民政协成立以来相当长时间内，都是以“参加单位”来表述自身的组织构成的。界别概念是随着人民政协事业的发展逐步明确的，最早见于二十世纪八十年代中共中央提出并经与各方面协商确定的政协委员名单，这个名单把所有政协的参加单位称为界别。李瑞环同志担任全国政协主席期间明确提出：“人民政协由界别组成，政协委员是各个界别的代表。”2004年全国政协十届二次会议通过的政协章程修正案增加了“设若干界别”、“界别设置”等表述，界别概念在政协章程中第一次得到了明确。2006年颁发的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》将突出界别特色、发挥界别作用明确为政协自身建设的特有内涵，这就为人民政协开展界别活动提供了重要制度依据和保障。纵观人民政协60多年的发展历程，我们可以发现，无论政协的性质如何发展，无论政协的组织构成如何调整，政协由党派、团体及社会各方面构成的基本组织精神始终没有变，界别作为政协的基本组织形式和活动方式始终没有变，政协界别建设在不断推进，政协界别作用在不断强化。
　　（二）从组织形式看，由界别组成是人民政协区别于我国其他政治组织的显著特征。我国政治体制的基本架构是：在中国共产党的领导下，对关系国计民生的重大问题，通过人民政协进行协商，由人民代表大会行使国家权力进行决策，由人民政府执行实施。党委、人大、政府、政协领导班子，在整个政治体制中不但所拥有的权力和地位、职能和责任不同，而且运作方式、组织特征也是不同的。如果说人代会是由块块构成的话，那么政协是由条条组成的；如果说人大代表主要代表和维护本行政区群众的利益的话，那么政协委员则主要代表和维护本界别群众的利益。
　　（三）从功能价值看，界别是人民政协性质的集中体现。界别体现着人民政协的统战性。界别包含了我国统一战线的所有方面，非中共政协委员是党的统战工作的主要对象，政协界别的合理设置体现了人民政协作为爱国统一战线组织的广泛团结面和政治包容性。界别体现着人民政协的党派性。人民政协从诞生之日起，在历史发展的各个时期，中国共产党和各民主党派始终是政协最为重要的界别；从其他界别政协委员的党派构成看，始终坚持中共党员占少数、民主党派成员和无党派人士占多数的原则。政协界别的设置为政协作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构提供了组织基础。界别体现着人民政协的民主性。界别是各界群众实现有序政治参与、开展民主协商的重要渠道。在我们这个幅员辽阔、人口众多的多民族、多党派的社会主义国家里，界别的设置为各界群众提供了与人大民主互为补充、相辅相成的政协协商民主形式，扩大了各党派团体、各族各界的政治参与渠道，进一步拓展了人民民主的范围，为广大人民群众实现当家作主权利提供了广阔的空间。
　　（四）从工作格局看，界别是人民政协发挥作用的重要渠道。界别是增进团结的重要纽带。政协通过各个界别及其委员保持与各界群众的联系，通过上情下达、下情上传和协调关系、化解矛盾，达到联系一界、团结一片的效果，并通过各界别的团结联合实现凝聚人心、汇聚力量的大目标。界别是发扬民主的重要平台。通过界别这条通道，各党派、各团体、各阶层和各族各界人士的愿望和诉求能够得到充分反映。通过界别这一渠道，党委政府可以广泛听取各界群众的意见建议，集聚各界群众的聪明才智。界别是服务群众的重要力量。政协开展的下乡帮扶等为民办实事做好事活动，各界别尤其是医卫、文艺、科技、科协、农业、教育、体育等界别及其委员始终都是主角；政协响应党委政府号召组织开展的救灾济困活动，工商联、经济界等界别的民营企业家委员始终是解囊相助的主力。
　　总之，我们要深刻认识界别在政协的重要地位和独特作用，高度重视突出政协界别特色，充分发挥界别的独特优势和作用，不断推进人民政协事业和中国特色社会主义民主政治的新实践、新发展。
　　
    二、把握政协界别工作面临的新形势新课题

　　改革开放尤其是进入新世纪新阶段以来，党和国家各项事业已经站在新的历史起点上，人民政协事业面临的外部环境和形势任务发生了深刻变化，对加强政协界别建设、体现政协界别特色、发挥政协界别优势提出了新的更高的要求。
　　（一）现阶段中国社会阶层结构的深刻变化对政协界别构成提出了新要求。政协的界别虽然不等于阶层，但是与我国的阶层结构和状况是有密切关系的。改革开放以来，随着市场取向改革的加速推进，社会主义市场经济的逐步建立，计划经济时期社会利益低水平相对单一的局面已被完全打破，传统的工人、农民、知识分子社会阶层结构发生了复杂而深刻的变化，出现了许多的新的社会阶层。与之相对应，统一战线范围也发生了新的变化。2000年和2006年先后两次全国统战工作会议将统战对象从10个方面扩大到15个方面，新增了党外知识分子、非公有制经济人士、私营企业和外资企业的管理技术人员、中介组织从业人员、自由职业人员等方面新的统战对象，从而极大地扩充了统一战线的范围。但是人民政协作为我国最广泛的爱国统一战线组织，其界别设置从1993年八届全国政协以来，一直没有实质性变动。当前人民政协界别设置及构成与我国社会阶层及统战对象的发展变化还不完全契合，迫切需要我们深入研究，积极谋划，适时调整，以适应形势发展的需要。
　　（二）各界群众民主意识日益增强对发挥政协界别民意通道功能提出了新要求。随着我国改革开放的深入推进和经济社会的深入发展，随着广大群众教育文化素质的提高和社会主义民主政治建设的推进，群众的民主意识、参与意识、表达意识、维权意识明显增强，对公共事务的知情权、参与权、表达权、监督权的要求不断提高。政协的每一个界别都联系着一个庞大的社会群体。通过政协界别这一独特的、制度化的民意通道，让各界别群众充分表达自己的利益诉求和愿望，让党和政府得到从其他渠道不易听到的社会各界的意见建议，这对于建立健全党和政府的社会舆情汇集分析机制，对于构建国家与个人间联系与沟通的“缓冲器”与“稳压器”，扩大公民有序政治参与，在社会阶层分化的基础上实现社会政治资源的有机整合，促进社会各界别的和睦相处，巩固扩大中国共产党执政的阶级基础和社会基础，无疑具有十分重要的意义。
　　（三）提高政协工作科学化水平对发挥政协的界别特色和优势提出了新要求。提高政协工作科学化水平，是摆在各级政协组织面前的一项重大而紧迫的课题。界别性是人民政协的鲜明特色和突出优势。不同的界别融汇于人民政协，是人民政协充满活力和不断发展的动力。人民政协界别的作用能否得到充分发挥直接关系到政协履行职能的水平和质量。只有突出界别特色、发挥界别优势，才能使人民政协议政建言既有专业的深度、又有社会的广度，既有科学性、又有代表性。只有做到对界别工作理论上充分认识、制度上有力推进、方法上准确运用，才能有效提升人民政协整体工作水平，确保我省人民政协事业始终体现时代性、把握规律性、富于创造性。
　　
    三、推动政协界别工作再上新水平

　　要进一步突出政协界别特色，发挥政协界别作用，必须深化对政协界别的理论研究，加强实践探索，不断总结经验，理清工作思路，切实加以推进。对此，我认为重点要抓好以下几个方面。
　 （一）调整优化界别构成，扩大有序政治参与。调整与优化政协界别构成，是适应我国社会阶层结构新变化的现实需要，是实现各界群众有序政治参与、确保政协人民性的重要基础，有利于更加充分地体现人民政协的组织性质。2011年中共中央办公厅转发《中共政协全国委员会党组关于〈中共中央关于加强人民政协工作的意见〉贯彻落实情况的报告》的通知明确提出，要适应改革开放和经济社会结构发展变化，研究并进一步合理设置界别。从现实来看，目前政协界别设置总体上是合理的，但也存在着与人民政协事业发展不相适应的地方。一是一些新兴社会阶层和统战对象未能在政协界别设置上得到体现；二是有些界别特色不够明显；三是各社会阶层在政协组织中的力量不平衡。根据我国经济社会结构的变化，着眼于提高政协组织的代表性，扩大人民政协的团结面、增强人民政协的包容性、实现各界群众有序政治参与，本着总体稳定、个别调整、兼顾平衡、调整与优化相结合的原则，审慎稳妥调整界别，科学合理设置界别，统筹兼顾界别委员构成。一是要关注新经济组织、新社会组织、新社会阶层、新社会群体、新社会职业、新社会行业通过政协实现有序政治参与的需求，努力把新生的社会力量吸纳到现有的政治体系中来。二是要关注工人、农民阶层通过政协实现有序政治参与的需求，着力增加基层一线的农民代表、生产一线工人代表和农民工代表等比例。三是要关注残疾人等社会弱势群体通过政协实现有序政治参与的需求，适当增加残疾人等弱势群体委员名额。四是要关注实现各阶层力量在政协组织的适当平衡问题。总之，政协界别设置，既要考虑统战性，又要考虑民主性；既要考虑精英性，也要考虑群众性，真正能够涵盖各个阶层、各个利益群体，确保各个阶层、各个群体都有代表在政协参政议政，行使民主权利。
　 （二）切实增强界别意识，重视发挥界别优势。界别意识淡薄是造成界别作用难以充分发挥的深层次原因。就政协组织而言，在履行职能过程中倚重专委会和机关比较多，对如何发挥界别在履行职能中的作用的措施比较少；以一个组织的名义或课题组的名义提出意见建议比较多，以界别的名义反映某一阶层和社会群体利益诉求和意见建议比较少。就政协委员而言，绝大多数参政议政积极性比较高，但界别意识很强、真正担当起界别群众民意代表角色、坚持密切联系本界别群众并积极反映其愿望和意见的并不是很普遍。因此，各级政协组织要进一步增强界别意识，不断深化对政协界别工作重要性的认识，把发挥界别作用作为履行政协职能的重要环节，把加强界别建设作为政协自身建设的重要内容，给予界别工作在整个政协履职工作中应有的地位。要尊重界别的主体地位，在组织开展政治协商、民主监督、参政议政工作中，都要自觉树立界别意识，鼓励并促使各界别积极反映本界别民意。对于各界别反映的利益诉求都要给予关切，对各界别提出的意见建议都应当尊重，并如实地向党委政府反映，以充分体现人民政协既尊重多数人共同意愿、又照顾少数人合理要求的协商民主精神。各界别和广大政协委员要进一步强化界别意识。要深刻认识委员是由本界别协商推荐并代表本界别群众参加到政协中来的，政协委员的权利和名誉是本界别群众赋予的，委员的履职行为不是个人政治参与而是代表本界别群众行使民主权利；界别或委员在履职活动中所发表的意见建议，反映的主要不是个人的诉求，也不是界别内几个委员的诉求，而应是界别群众集体民意。要自觉站在界别的立场履职尽责，自觉在政协的履职舞台上代表本界别群众建言立论，使自己的建言献策不是停留在自己的个人感受和思考上，而是具有广泛深入的界别代表性。
　 （三）畅通界别民意通道，维护界别群众利益。人民政协是一个民意机构。政协民意最为显著的特色和优势是界别民意。人民政协的一个界别，就是一条民意通道。从一定意义上讲，掌握了政协各个界别的情况，也就基本掌握了整个社会的情况；了解了政协各个界别的意见，也就基本了解了整个社会的民意。要强化政协界别民意通道的功能，首先，各个界别和广大委员要主动做好体察界别民情、倾听界别民声、了解界别民意的工作。要加强同本界别群众的联系，深入本界别群众调查研究，问政于民、问需于民、问计于民。近年来一些地方政协组织开展的政协委员进社区、企业、乡村活动，建立委员民情接待日制度，设立界别联络站、社情民意联络点、界别委员信箱、委员工作室，设立乡镇街道政协工委、联络室等工作平台，开通民情热线和“网上政协”，邀请界别群众代表旁听政协会议并反映情况等，都是了解、收集界别民意的有效探索。要深入总结实践经验，不断提高完善。要坚持在召开政协全会和常委会议前围绕会议议题深入界别群众，了解民意；坚持在协商党委政府重大决策前深入界别群众，了解民意；坚持在党委政府决策实施过程中深入界别群众，了解民意；坚持深入到决策涉及的利益相关界别群众，了解民意。其次，各个界别和广大委员要做好梳理民意、分析民意、综合民意的工作。对界别群众的利益诉求和意见建议，要进行分析比较综合，是否是大多数人的意见，是否符合客观实际，是否合情合理，是否法律政策允许，是否创造条件可以解决，等等。只有这样，才能对界别民情民意把握得更加准确，才能发挥好人民政协作为社会舆情汇集和分析重要机制的作用。第三，各个界别和广大委员要充分运用政协会议、发言、提案、社情民意信息、调研报告等履职形式，及时向党委政府反映界别民情、表达界别民愿、传递界别民声、维护界别民利。进一步完善界别群众利益表达机制，充分发扬界别民主，积极为实现和维护界别群众最关心、最直接、最现实的利益问题鼓与呼。尤其在各界协商讨论党委政府重要决策时，更要把反映界别民意民智、协调各界利益关系放在重要位置，真正使各界群众的愿望要求、意见建议在人民政协这个平台上充分反映和表达出来，为党委政府科学民主决策提供更为广泛的民意和民智基础。
　 （四）建立健全工作机制，强化工作制度保证。适时制定出台政协界别工作的专门条例、规定或意见，就政协界别的科学内涵、设置原则、工作要求、目标任务、保障措施等作出明确规定，为政协界别工作的开展提供制度保证。一是建立健全组织保障机制。界别是政协委员的组织形式。要完善界别协商推选委员制度，进一步明确政协委员与界别群众的授权关系。完善拓宽提名渠道，增加群众的参与度和选择度，扩大差额提名比例，既保证各社会阶层、行业群体在人民政协中都有自己的界别设置和界别归属，又保证将那些政治素质好、代表性强、政协工作热情高、具有一定履职能力的人士推荐到政协委员队伍中来。建立健全界别组织构架和职责分明的领导机制，确保界别工作有人负责、有序开展。二是建立健全界别履职机制。要建立健全界别协商机制、界别监督机制、界别参政议政机制等，确保界别在政协履行职能中发挥重要作用。要建立界别联系群众机制，明确规定委员必须定期深入界别群众听取意见建议。三是建立健全界别服务保障机制。在人员、车辆、经费等工作条件方面给予界别活动有力的支持。特别是对那些人员比较分散、组织活动难度较大的界别，主动提供服务，保证各个界别都能顺利开展活动。四是建立健全界别管理考核机制。对界别活动、界别提案、界别信息、界别调研、界别参会、委员深入界别群众调查研究等情况进行指标量化考核。探索委员定期向本界别群众报告履职情况制度，并以此作为能否被继续推荐担任委员的重要依据。对工作卓有成效的界别、积极参与界别活动的政协委员以及优秀的界别提案等给予表彰，进一步调动委员为界别群众代言的主动性和积极性。
　 （五）探索界别组织建设，提高界别组织化水平。界别作用发挥如何是与组织化程度密切联系在一起的。目前政协设置的界别中，党派、团体界别工作比较活跃，界别特点和优势发挥得比较充分，其他界别开展工作相对难度大些。究其原因，主要是前者有相应的组织依托，而后者则缺乏适当的组织形式，委员参加政协活动处于比较松散状态，委员与界别联系不够紧密，凝聚力不强，界别意识淡薄，代表和维护所在界别群众利益还不够积极主动，难以形成界别的整体合力，难以发出界别的集体声音。如何提高各个界别的组织化水平，将分布在各地的政协委员更加有力地组织起来，将松散的界别组织成有机的整体，这是发挥界别作用的重要前提。一要建立组织。通过建立界别活动组或界别工作小组等形式，改变委员“单兵作战”、“各自为战”的松散状态。加强界别召集人队伍建设，认真、郑重地选聘界别召集人或界别活动组负责人，变政协会议期间的临时负责为日常界别工作的长期负责。探索制定界别活动组的工作条例，明确界别活动组的工作目标、工作职责、工作方式、组织架构、考核办法等。建立界别活动组经费拨付制度，给予界别工作以必要的财力支持。总之，通过建立界别活动组，使各个界别都有人管事、有章理事、有钱办事，为形成界别整体合力奠定组织基础。二要注重依托。民主党派和人民团体是政协各党派团体界别的重要组织依托。其他界别也可以通过适当的方式与相关的社会团体和社会组织建立一定的联系，如文化艺术界可以文联为依托，社会科学界可以社联为依托，等等，这对于密切委员与本界别群众的联系，了解本界别群众的集体意愿，汇聚本界别群众的集体智慧，提出本界别最有话语权的意见，无疑具有积极作用。要以政协专委会为组织依托，明确各专委会分别联系有关界别，加强专委会与界别活动组的合作，为开展界别活动提供必要的服务。三要搭建平台。通过建立界别委员学习日、界别委员约谈会、界别情况交流会、界别委员议政会、界别委员考察调研、界别联谊等平台，定期或不定期开展界别活动，加强界别委员间的沟通、联系和交流，提高履职活动的频率，增强委员对界别的认同和归属感。要在政协履职工作中注重发挥界别的整体作用，安排界别工作任务，让界别作为履职主体的形象和作用在政协全局工作中得以展示，使界别“横向独立性强、纵向专业性强、内部联系性强”的特点和优势得以体现，使界别在党委政府科学民主决策中产生更强的政治影响力。
　 （六）丰富界别履职形式，增强界别工作成效。要发挥界别作用，必须探索界别履职方法，活跃界别履职活动。一是开展界别分组讨论和联组讨论。在每年全会期间将委员按界别分组，使各界委员围绕会议议题和共同关心的问题充分发表意见、深入交换意见，并通过讨论形成界别的集体意见，进一步提高分组讨论和联组讨论的议政质量。二是开展界别大会发言。全体会议和常委会议期间的大会口头发言要以安排界别发言为主，委员个人发言为辅，让界别的意见愿望在大会上得以表达。三是开展界别提案工作。提案是发挥界别作用的重要途径。要加大界别提案的征集力度，提倡每年每个界别都能提出至少一件集体提案；提高界别集体提案的质量，集中界别的集体智慧，反映界别的共性要求，展现界别的建言水平；有针对性地加大对此类提案的办理力度，邀请相关界别的委员参与协商、讨论和督办。四是开展界别社情民意信息反映工作。界别性是政协反映社情民意信息工作的最大特色。要从界别视角观察社会情况，了解民众意愿，及早发现问题苗头，及时把其它渠道难以掌握的本界别群众的意愿要求、意见主张通过政协信息渠道向党委政府反映。五是开展界别视察调研工作。根据常委会的工作部署，坚持立足本界别优势、代表本界别群众、体现本界别特色的原则，就本界别所熟悉的领域和最有话语权的问题，以及本界别群众反映强烈和普遍关心的切身利益问题，开展专题调研和视察考察，促进有关热点问题的解决。六是开展界别协商监督工作。各个界别都是政治协商、民主监督、参政议政的主体。政协的政治协商主要是各党派团体、各族各界的协商，也可以说是各界别的协商。政协的民主监督是参加政协的各党派团体和各族各界人士在共同政治基础之上的政治监督。各个界别必须在政治协商和民主监督工作中表明本界别的政治态度，发表本界别的政治见解，反映本界别群众的愿望和要求，代表和维护本界别群众的利益，协调好与其他界别的利益关系。七是开展界别群众工作。人民政协作为党和政府联系各界群众的桥梁纽带，必须善于通过界别的渠道加强同广大群众的联系，做好新形势下政协群众工作。要通过界别渠道宣传群众、教育群众、引导群众，积极向社会各界及时传递党和政府的主张声音、中央和地方的决策部署，实现上情下达的及时顺畅；要积极协助党委政府解疑释惑、理顺情绪、协调关系、化解矛盾，努力化消极因素为积极因素，减少阻力、增添助力、形成合力；要发挥界别的专业优势，力所能及地为群众办实事、做好事、解难事。
　　（七）进一步加强组织领导，形成界别工作合力。首先，强化领导责任。政协党组和主席会议要把加强界别工作作为加强新形势下人民政协工作的重要内容摆上重要议事日程，定期研究部署界别工作，做到年初有计划、年中有检查、年末有考核。要探索建立主席会议成员联系界别制度，加强对所联系界别的工作指导。其次，明确工作分工。办公厅（室）要按照主席会议的总体部署，做好综合协调工作。委员工作委员会或有关具体责任部门要加强对界别活动组的服务、管理和指导，做好督促检查工作。各专委会要加强对所联系界别的服务，实现专委会工作与界别工作的共同进步。要建设好界别活动组，推动更多委员积极参与界别活动。再次，加强理论研究。深入探讨界别工作规律，从理论上把一些基本问题搞清楚弄明白，把实践中遇到的一些现实难题研究透回答好。认真总结经验，将一些已经被实践证明是行之有效的做法，加以提炼和概括，上升为制度规定，在一定范围内加以推广。拓宽视野，善于学习和借鉴外地政协的成功经验，结合当地实际，创造性地为我所用。最后，抓好宣传报道。开展政协宣传要注意突显界别特色、界别优势，注意反映政协委员作为界别民意代表的履职行为，展示界别的履职成果和形象。　
（作者：浙江省政协主席）
（责编：杨国军）