新时期人民政协的功能定位与调适

◎ 南京市政协理论研究会课题组
 

   【摘要】人民政协作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，其诞生与发展的历程是与中国近几十年来的现代化进程与社会变迁紧密联系在一起的。近三十余年来，伴随着改革开放的进程，中国社会的阶层分化与利益格局正发生着深刻的变革。虽然中国当下的社会结构与民主革命时期和建国初期相比有了巨大的变化，但影响和制约政协制度的主要因素没有发生实质性的改变，主要体现在当下中国多党合作的社会现实依然存在，合作主义的社会支持内在萌生，协商民主的社会认同愈加显著。但民主革命时期的社会结构已不复存在；诱发社会结构变化的因素向资源占有方式和利益关系的转变以及社会结构的两极化趋势都对人民政协的角色与功能提出了改革与创新的要求。文章据此提出了人民政协制度在理念、机制和手段三个层面上进行调适和创新的六项建议。

   【关键词】社会结构 人民政协 协商民主 制度创新

    对社会状况的分析历来是我党制定正确战略和方针政策的依据。毛泽东《中国社会各阶级的分析》解决了“谁是我们的朋友，谁是我们的敌人”这个革命的首要问题，从而联合一切革命进步的阶级和政治力量，取得了新民主主义革命的伟大胜利。邓小平在《新时期的统一战线和人民政协的任务》的讲话中，重新确立了知识分子、民主党派和工商业者的政治地位，迅速团结了一切可以团结的力量，使党的改革开放政策获得了广泛的依靠力量和强大的社会动力。改革开放以来，在社会经济成分和经济利益多样化、社会生活方式多样化、社会组织形式多样化和就业岗位、就业方式多样化的情况下，如何为改革和建设凝聚起强大不竭的推动力量，保持社会的协调发展和长治久安，是我们在向现代化转变进程中需要高度关注和努力解决的一个重大课题。作为社会主义民主政治的重要制度形式，人民政协在破解此难题中应有作为。

     一、中国社会结构变迁及其特征

　　中国改革开放“是天翻地覆的事业，是伟大的实验，是一场革命。”[1]它不仅开启了中国经济体制的变革，更导致了大规模的中国社会变迁。正是在后一个意义上，我们才把改革开放理解为中国历史上具有重大而深远历史意义和政治意义的事件。中国改革开放的历史是中国社会结构不断转型变迁的历史。当前中国的社会矛盾与冲突的凸显，很多利益的纷争不断地由“隐性”向“显性”的转变，正是由于社会结构变迁造成的。“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱”，表现在“一个高度传统化的社会和一个已经实现了现代化的社会，其社会运行是稳定而有序的，而一个处于社会急剧变动、社会体制转轨的现代化之中的社会，往往充满着各种社会冲突和动荡。”[2]
　　中国社会的现代化过程是一个高度浓缩的历史过程。30多年的改革开放，使中国的经济增长创下了世界之最。在这高度浓缩的阶段，也是经济的高速发展、集团的不断分化、利益的冲突、价值观的转变以及民众参与期望提高的阶段。当前，越来越多的人运用社会转型的理论来解释中国的社会结构变迁，并强调转型的主体就是社会结构。社会结构既是社会分配不平等的结果，又是社会资源不平等分配固定化的基础。社会结构既是对社会静态分析的终点，也是对社会动态分析的起点。社会变迁，就是社会结构的变迁，认清了一个国家或地区的社会结构，也就从本质上把握了这个国家或地区的社会变动的状态和趋向。目前在学术界不同学者按不同划分的标准对现如今的社会阶层结构有着不同的判断。有学者将中国现如今社会结构的变迁的主要观点概括为如下四种。
　　一是“断裂社会”的观点。所谓的断裂就是指由于严重的两极分化，人们几乎是生活在两个完全不同的社会之中，这两个社会是相对独立和相对封闭的。这里所说的“断裂”的社会，就是指两极分化的社会。“断裂社会”有三层含义：第一，社会等级与分层结构上指一部分人被甩到社会结构之外，而且在不同的阶层和群体之间缺乏有效的整合机制。第二，在地区之间，断裂社会表现为城乡之间的断裂，城乡之间的断裂既有社会结构的含义（因为农村居民和城市居民是两个不同的社会阶层），也有区域之间的含义。第三，社会的断裂表现在文化以及社会生活的许多层面。在这样一个断裂的社会里，在社会的不同部分当中，几乎是完全不同时代的东西，共存在这个社会里。
　　二是“中产化现代社会”的观点。该观点相对“断裂社会”的观点较为乐观，认为趋向于中产化的现代化社会结构正在出现，2000年以来的中国社会阶层结构变迁表现出两种趋势同时存在：一种趋势是以中产阶层加快崛起为特征，社会阶层结构向标志着现代化的“橄榄形”结构变动。另一种趋势是社会阶层分化的加剧。该观点认为，这两种趋势交织在一起，使得中国社会阶层结构变动表现出一定的不确定性与复杂性。目前来自市场的力量和来自国家的力量的博弈，让未来的阶层结构呈现四种可能：前两种是有利的状况，一是经济保持较快的发展，产业结构的调整带动就业结构，并为社会阶层结构朝着合理的方向发展提供良好的环境。与此同时，阻碍阶层结构的政策体制得到及时的调整，社会阶层流动更加通畅，社会底层不断地缩小，中产阶层不断地壮大，从而形成以中产阶层为主的现代社会阶层结构。另一种情况是，经济发展放缓，社会阶层结构进一步发展和调整失去了有利的外部环境，但是政策体制调整及时，使社会阶层结构调整得到了有效的政策推动，同时不同阶层之利益关系得到政策的平衡，这也会促成社会阶层结构的合理发展。后两种是不利于社会阶层结构发展的状况：一种是经济发展虽然保持较快的建设，但造成社会阶层结构进一步分化，社会阶层结构在向现代社会阶层结构发展过程中出现了停滞不前，出现了“工”字型社会阶层结构，这样的阶层结构一旦出现，就会放大阶层之间的利益冲突，将造成社会的不稳定甚至断裂社会的风险；另外一种最糟糕的情形就是，经济发展受到阻碍，政策的调控不及时，社会阶层严重分化为社会上层和社会底层两大群体，阶层的利益失衡，整个的社会阶层结构存在着严重的风险。[3]
　　三是“碎片化”观点。这种观点强调的是分化的多元特征而阶级阶层结构的难以形成。持此类观点的学者总结了我国社会分层结构九大特征：一、社会差异巨大。社会分层是指因社会资源占有的不同而产生的层化现象，而社会资源又分为政治资源、经济资源、文化资源等不同方面，所以中国的这种巨大的差异性也可以表现为不同方面。而中国后来的社会都是拷贝秦朝的集中型政治体制。所以，他们总结了居于资源中心地带的群体称为“中心群体”，而处于社会资源边缘地带的群体称为“边缘群体”。二、城乡分野。中国自古以来就是城乡差异巨大的社会，著名汉学家费正清先生在对比美国和中国的社会结构特征时说：“自古以来就有两个中国，一个是农村中为数极多从事农业的农民社会，那里每个树林掩映的村落和农庄，始终占据原有的土地，没有什么变化；另一方面是城市和市镇的比较流动的上层，那里住着地主、文人、商人和官吏——有产者和有权有势的家庭。”[4]三、金字塔社会结构。中国自古以来就是一个金字塔图形的社会结构。顶层是锥形，上层很小，中下层很大。中国自古以来是皇权的社会，皇室、贵族、高层官宦人数少，绝大多数是贫苦的农民。1949年以后，中国的阶层结构有改变，但是从城乡的分化来看，还是属于金字塔的总体结构。四、身份社会。中国自古以来就是十分讲究身份、等级、层次的社会，改革开放的新问题是新阶层的出现，这里的新阶层就是私营企业主、自由职业者等新产生的社会阶层。五、官民社会。中国社会历来是一个“官民”社会，处理好官民两个基本阶级之间的关系极为重要。六、精英层的巨大作用。基于中国精英层的作用十分巨大，所以，谁成为精英、如何选拔精英、精英的构成、精英群体是否团结、精英的来源等就变得异常重要。七、社会基层群体的重大社会功能。中国长期以来是金字塔的形状，下层、基层群体的比例和数量十分巨大。如果不重视这个群体，或是忽视这个群体的利益。必然会带来严重的问题。八、社会流动机制。社会流动即人们地位垂直、上下、高低的变化。一个公平、公正的社会应该给人们以机会，使下层的人有机会流入上层。九、家庭纽带弥合社会差异的重要功能。主要强调的是血缘关系在社会融合方面的作用。[5]
　　四是“结构化”观点。认为改革开放以来，中国的社会结构相对于传统社会主义社会，开始出现明显的分化，其中最为重要的分化过程之一就是阶层化的过程：阶层地位越来越明确，阶层边界越来越清晰，阶层利益越来越凸显，边界日益分明的社会阶层结构已经形成。
　　四种观点依据不同的标准对当下中国的社会结构变化做了不同形式的描述和概括，实则表达了不同学者对该问题不同角度的关切。例如“断裂”说，关注了不同阶层之间的关系状态，表达了对于结构分化后的深切忧患；“中产化”说，则是紧扣影响社会阶层结构的两种力量的博弈，对未来的整体结构形态作了正反两方面的预测；而“结构化”或是“碎片化”的观点，则是在社会阶层结构的内部层面总结了社会结构变迁的特征。
　　学者们的不同观点也给了我们许多共同的启示。
　　其一，民主革命时期和新中国初期形成的社会结构已发生重大改变，或已不复存在。毛泽东在《中国社会各阶级的分析》一文中，就深刻系统地分析了关于新中国建立前的社会阶级阶层的状况，其目的是分清谁是革命的敌人?谁是革命的朋友?以此为出发点，中国的社会阶层结构的情况是：第一、地主阶级和买办阶级。这是两个代表中国最落后和最反动的生产关系的阶级，他们是帝国主义统治中国的社会基础，是中国革命的对象。在《目前形势和我们的任务》一文中，毛泽东说：新民主主义的革命任务，除了取消帝国主义在中国的特权外，在国内就是要消灭地主阶级和官僚资产阶级（大资产阶级）的剥削和压迫。第二、民族资产阶级。他指出民族资产阶级是中国城市资本主义生产关系的阶级代表。民族资产阶级是一个带有两重性的阶级，对于中国革命具有矛盾的态度。第三、小资产阶级。这个阶级人数众多，一般能拥护革命和参加革命，是革命的同盟军。第四、半无产阶级，也是革命的力量。第五、无产阶级。毛泽东估算当时约200万人，是革命运动的领导力量。第六、游民无产者阶层，是一个动摇的阶层。第七、农民阶级。毛泽东把这个阶级分为五层：富农、中农、自耕农、贫农、雇农。
　　1949年以后，新中国的社会阶级阶层结构重新建构。通过没收官僚买办资本和土地改革，消灭了原有的官僚买办阶级和大地主、大资产阶级，新民主主义时期各民主阶级成为国家的主人，包括工人阶级、农民阶级、城市小资产阶级和民族资产阶级。1978年以后的改革开放，特别是1992年全面推行市场经济体制，应该说彻底颠覆了之前社会阶层的划分结构。江泽民同志在2001年的“七一”讲话中，对我国的社会分层进行了新的概括：在原有五类人即工人、农民、知识分子、干部和解放军指战员的基础上，又增加了新的六类人，即民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人员、自由职业人员。
　　尽管如此，仍然具有传统思维痕迹的是，人们通常习惯上把原五类人称之为党的“阶级基础”，将新六类人称之为党的“群众基础”。
　　其二，资源占有的方式、手段成为社会结构形成的突出因素。有学者依据职业的分类和组织、文化、经济等资源的占有形式，把当前中国的社会群体分为了五大社会经济等级和十大社会阶层。其中十大社会阶层由高到低分别是：国家与社会管理者、私营企业主、经理人员、专业技术人员、办事人员、个体工商户、商业服务业从业人员、产业工人、农业劳动者、无业失业半失业人员阶层。五大社会等级分别是：社会上层、社会中上层、社会中中层、社会中下层、社会底层。并且在十大社会阶层和五大社会等级间建立了交叉对应关系。有的学者根据社会转型时期各社会利益群体的分化、重组等实际情况，对中国的社会分层和贫富分化进行了长期研究，认为中国已经形成了一个精英阶层和庞大的底层社会，并且认为上层精英社会资本可以相互互换，下层群体则一盘散沙，两者之间贫富差距逐渐拉大，在对第五次全国人口普查资料的分析基础上，还发现中国的社会结构呈现“倒丁字形”，社会结构张力加大，十分脆弱。有的学者借助于西方的“社会精英”理论，根据中国不同群体占有的资源领域，将当前的强势群体划分为政治精英、经济精英和知识精英。有的学者主张五阶层说，即工人阶层、农民阶层、知识阶层、私有阶层与管理阶层，或将社会成员分为权力阶层、专业技术人员阶层、一般管理人员阶层、工人农民阶层、自雇佣者阶层五个社会阶层。很显然，这些划分的依据已经从新中国建立初期考察其与现政权的内在紧密关系向一般性社会资源占有的形式方面转变。
　　其三，利益关系逐渐取代身份因素成为社会结构变化的基础诱因。中国的计划经济时代是“身份社会，”几乎所有的社会成员都是依据“城乡户籍制度、干部身份制度、所有制身份制度和单位体制被区分为不同的群体。社会严格按照“身份体制”优先秩序有差别地分配各种经济社会资源。然而，在市场经济社会，利益成为人们结成政治关系的出发点。这里的利益主要指经济利益。在现阶段，经济利益关系成为当下人与人之间最基本的关系。市场经济体制逐步成为中国主导性的经济整合机制，利益分化的过程开始，利益主体也越来越多元化。十六届六中全会《关于建构社会主义和谐社会若干问题的决定》中以四个深刻来描述和把握这一历史性的变化：经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。中国进入了利益或利益博弈的时代，利益主体多元化、利益需求多样化、利益来源隐性化、利益矛盾凸显化的利益格局将成为社会结构变化的基础性诱因。
　　其四，社会结构的两极化趋势成为社会结构不稳定的危险信号。通过以上社会分层的学术性分析，可归纳出我国社会结构的一些特征：一是上层实体化和下层碎片化。上层阶级逐渐成为“实体”，权力精英、财富精英、知识精英结盟的现象有增无减。二是中间阶层艰难成长。中间阶层是上层与底层之间的缓冲区，理论上一个健康的结构依赖一个稳定的中间层。而当下整个社会无休止的“逐富”倾向和无预兆的“返贫”现象，都使得这个中间层的壮大举步维艰。三是阶层结构边界日趋刚性。表现在：一、各阶层之间的流动减少。二、产权、资格证书等排他性因素增加。三、各阶层居住地的分隔，使得教育成为生产阶层差异的推手。四、各阶层的生活方式和交往模式独特性形成，各阶层内部的联系网络日益紧密，生活方式与消费的分层日益明显，等等。这些特征提醒我们，社会结构的两极化必须是我们避免和疗救的重点。
　　
    二、人民政协制度及其社会基础

　　中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国一项基本政治制度，其适应性和复杂性可以从它为建立新的国家政权发起、产生和在曲折中发展的历史过程所证明。但既然是基本政治制度，其含义就不是指某个领域、某个方面的具体制度，而是指在总体架构中关系全局，具有长远的战略地位，在国家经济、政治和社会各个领域发挥重要作用的制度。这一制度应该是国家政权产生的基石，它的历史来源和现实基础都应该与国家政权的合法性互为补充、相得益彰。
　　根据上述关于社会结构变迁的讨论，我们不难认识到，中国社会的现实环境与政协制度产生的历史状态存在着明显的差异。这就提醒我们，政协制度的长期发展和与时俱进，必须在深刻审视当下社会环境的前提下才能继续。换句话说，我们必须对人民政治协商制度的社会基础进行历史和理论的梳理，方可提出我们针对当下的制度创新举措。对人民政协制度的理解，不仅需要从宪法和法律层面对人民政协的性质、地位和作用，更要求针对社会结构的变化，梳理新形势下政协制度的社会基础。
　　历史地看，中国独特的经济、政治和文化共同构筑了中国政治协商制度的基础依据。
　　经济上看，中国民族资本主义的发展为其形成提供了基础构件。中国资本主义的发生和发展有着与西方各国完全不同的道路，出现了一个中国独有的异乎寻常的显著特点，即中国资本主义经济在自己的发展进程中分别由两个途径出现了两种资本主义经济形态：一个是在本国封建势力和外国侵略势力的基础上产生的官僚资本主义经济形态；一个是在民族危机不断加深的基础上，依靠外国的生产设备和技术而产生的近代民族资本主义经济形态。与此相适应，中国的资产阶级也分为两个部分：一个是官僚资产阶级，即大资产阶级；一个是民族资产阶级，即中小资产阶级。中国的社会经济形态既包括封建小农经济，又分别包括民族资本主义经济和官僚买办资本主义经济，这种非单一的经济形态决定了中国的社会上层建筑领域的非单一性，既包括封建的小农政治思想，又分别包括民族资产阶级的政治思想、官僚买办资产阶级的政治思想和无产阶级的政治思想。因此，中国这种特殊的、多样性的社会经济结构就必然产生与之相适应的社会政治结构和政党制度。所以，中国资本主义的显著特点使中国的多党合作制度成为可能。也就是说，中国这种半殖民地半封建社会经济形态的多样性和特殊性，为中国特色的政党制度奠定了经济基础。中国民族资本主义的发展为中国特色政党制度的形成提供了基础构件，即中国的中小资产阶级成为中国特色政党制度的阶级基础。
　　政治上看，中国半殖民地半封建社会的政治结构、社会结构、思想观念和价值取向的多样性和特殊性是政协制度思想政治基础。20世纪初，民族资本主义的初步发展，充分显示出民族资产阶级作为一种独立的社会力量登上了政治舞台。由于新式教育和留学运动的蓬勃兴起、西学东渐局面的扩大、西方资产阶级思想的广泛传播，出现了一个新型知识分子阶层。立宪思潮与革命民主主义思潮几乎同时兴起，直指清朝的反动专制统治。巴黎和会上几个西方大国的强权政治，打破了中国人学西方的迷梦，西方“新文化”的神圣感荡然无存了，西方人价值观的优越性坍塌了。中国的先进知识分子开始摒弃前人在数十年中顶礼膜拜的西洋、东洋楷模，重新寻找新的学习榜样。中国的半殖民地半封建社会的多样性，决定了中国社会政治思想意识的多样性，即改良主义思想家提倡的君主立宪政治方案和革命民主主义思想家提倡的民主共和政治方案并存；官僚资产阶级的一党专治统治和马克思主义者提倡的以人民当家作主为原则的社会主义政治方案以及民族资产阶级提倡的独立发展资本主义的政治方案并存。所以，中国社会这种多样性和特殊性的长期存在和发展必然要求政治制度与之相适应，同样，政协制度的设计理念也必然是建立在与之相适应的国情基础之上的。在中国政治发展的具体运作中，中国共产党在民族矛盾面前，把武装斗争和统一战线两大法宝并用，得到了那些反对国民党独裁统治、主张走资本主义道路，在反动统治下挣扎求生的民族资产阶级的拥护与合作，这就使中国特色政党制度理论具有特殊的适用意义。
　　文化上看，中国独特的传统文化精神的价值取向以及由此造成的民族性格、社会心理等都对中国政协制度的形成起着根深蒂固的影响。制度的产生、形成和发展，往往受到文化这只“无形之手”的支配。从某种程度上讲，有什么样的文化精神、思想、观念，就有什么样的社会制度。中国和西方的文化背景、文化精神是截然不同的。西方传统价值观强调个人本位理念，个人的权利和自由是第一位的，社会制度和法律应该最大限度地保护个人的权利和自由，把个体利益看作是群体利益的基础，或把个体利益置于群体利益之上。而中国的传统价值观则重视群体和谐关系，强调人际和谐与群体的利益高于一切，个人应服从群体。社会重群体、轻个体的价值取向，是中国传统价值观的一个重要特征。中国传统文化崇尚兼收并蓄、求同存异、厚德载物、追求政通人和以及由此造成的民族性格、社会心理等，都对中国特色政党制度的形成起着根深蒂固的影响。也就是说，中国特色政党制度是在中国独特的经济、政治、传统文化的基础上，依据马克思主义政党理论而建立的，也就是把具体的中国国情和普遍的马克思主义建党理论相结合的产物。就中国政协制度本身而言，在一定意义上既是对中国传统文化的认同，又是对中国传统文化的继承和弘扬。正如有学者所言，中国共产党领导的多党合作制之所以在中华大地产生、存在并不断发展完善，正因为这里有它的文化根基，有适合它生长的土壤。
　　十一届三中全会以后，以邓小平同志为核心的中国共产党第二代中央领导集体明确提出新时期统一战线和人民政协的性质和任务，确立了中国共产党同各民主党派“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的方针，人民政协事业进入新的发展时期。邓小平同志明确指出：“人民政协是发扬人民民主、联系各方面人民群众的一个重要组织。中国的社会主义现代化建设事业，继续需要政协就有关国家的大政方针、政治生活和四个现代化建设中的各项社会经济问题，进行协商、讨论，实行互相监督，发挥对宪法和法律实施的监督作用。”人民政协的性质和作用被庄严载入宪法。
　　十三届四中全会以后，以江泽民同志为核心的中国共产党第三代中央领导集体，着眼于党和国家事业发展全局，把中国共产党领导的多党合作和政治协商制度确立为我国的一项基本政治制度，并通过修改宪法规定这项基本政治制度将长期存在和发展。中共中央明确新形势下政协工作的方针政策和原则，支持人民政协履行政治协商、民主监督、参政议政职能，推动人民政协履行职能的各项工作走向制度化、规范化、程序化，推动人民政协事业取得新的长足发展。这一时期，人民政协适应国内外形势发展变化和中国特色社会主义事业发展要求，在畅通党和政府同各界人士的联系、协调各方面关系等方面发挥了凝聚人心、汇聚力量的作用，在实现香港和澳门顺利回归祖国、促进祖国和平统一中发挥了独特作用。
　　十六大以来，中共中央在新的历史起点上继续把人民政协事业推向前进。中共中央从全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新要求出发，先后颁发《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》、《关于加强人民政协工作的意见》、《关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见》等与人民政协事业发展密切相关的重要文件，为新世纪新阶段人民政协事业发展提供了理论基础、政策依据和制度保障。中共十七大从发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的战略高度，对加强和改进人民政协工作作出全面部署，要求人民政协推动制度创新和工作创新，更加奋发有为地履行好自身职能。
　　通过对历史过程的总结和梳理，我们发现，尽管中国当下的社会结构与民主革命时期和建国初期有了巨大的变化，但影响和制约政协制度的主要因素没有发生实质性的改变，主要体现在以下三个方面：
　　1.多党合作的社会现实依然存在。政党不仅是一种政治现象，更是一种社会现象。人民政协的一个突出作用是中国共产党领导的多党合作和政治协商的机构，体现的是政党制度的功能。中国的政党制度既不同于西方资本主义国家的两党制和多党制，也有别于一些国家实行的一党制，其显著特征是：共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政。这一显著特征体现在中国传统文化上就是和而不同的政治理念。体现在制度结构上，我国的政党体制属于一种独具中国特色的非竞争体制模式，中国共产党和各民主党派都是体制内政党，没有在朝在野之分，不存在政党之间的相互竞争，无论是执政党还是参政党无一例外地必须在宪法与法律的范围内活动。因此，各民主党派都是受宪法保障的独立的政党组织，它们都有体现自身特色的政治纲领、独立的组织体系和自主决定各自党内事务的权利。中国共产党与民主党派“长期共存”的社会现实，是政协制度存在的重要社会基础。
　　2.合作主义的社会支持内在萌生。合作主义是20世纪以来在西方国家影响广泛的一种政治思潮，西方学者把合作主义、马克思主义和自由多元主义并列称为“三种主要方法”。合作主义在本质上是一种利益协调机制或利益协调模式，强调国家与社会之间的合作以及常规性的有序互动，注重国家与社会团体的社会整合作用，试图通过国家与社会团体之间的制度化合作机制来整合各种社会力量，解决社会利益矛盾，化解社会冲突，稳定社会秩序。在我国，随着社会主义市场经济体制的深入，各种新阶层的兴起，合作的必要性日益凸显，它不仅表现在政党之间关于重大方针政策的制定、国家权力机关中干部的任命、社会主义建设中重大事务的处理等许多方面。在社会各阶层，合作的思想对于促进有序政治参与、促进社会整合、维护政局稳定等方面都具有显著的功能与价值。从社会现实看，人们把“竞争、选举、投票、多数决”等作为现代民主的唯一形式的看法已经发生了重大改变。实际上，民主作为保护与实现人民权利与利益的一种制度安排，既是一种过程，也是一种结果。从一定意义上说，投票选举是现代民主的逻辑起点，并不能保证政治过程与政治结果的民主、公平、正义。由此可见，选举民主、投票民主是民主的实现形式，参与民主、协商民主、合作民主，也是现代民主的实现形式，甚至可以说是比单纯的竞争更符合人类理性的民主形式。合作主义思想在中国无疑有更多社会支持。
　　3.协商民主的社会认同愈加显著。协商民主作为一种民主理论，是一种具有巨大潜能的民主类型，它能够有效地回应文化间对话和多元文化的社会认知的某些核心问题。它是对以选举为基础的代议制民主和社会为基础的自由民主的反思和发展。协商民主视公民为民主制参与的主体，强调普遍的公民参与、民主的协商性、协商的平等性、公开性和责任性等。其核心要义在于以公共理性为基础的公共协商，其主要目标在于利用公共理性寻求能够最大限度地满足所有公民愿望的政策，具有集体理性、公开性、责任性、政治合法性等显著特点。协商民主理论一出现，在中国理论界和社会上出现很大的反响，就在于人们对于这种理论在中国多样化社会中的运用存有期待。在人民政协，政治协商是其主要功能和工作方式。尽管作为一种民主理论，协商民主并非由中国学者率先提出和使用，但政治协商在我国有60多年的历史，有丰富的实践经验，有稳固的制度化的政治协商平台。我国的政协制度中蕴含着丰富的协商民主思想是一个不争的事实。
　　历史经验反复证明，作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，人民政协在中国革命和建设中起到了不可替代的历史作用。总结起来，其独特之处，在于有效地摈弃了自由资本主义倡导的对抗性竞争的弊端，而与新中国初期“大团结、大联合”的社会诉求内在呼应，从而直接促就了中国历史上前所未有的“鼎盛时期”。
　　在社会结构发生急剧变化的当下，人民政协制度的完善需要从坚持与调适两个方面努力。要在理念上，坚持政治协商的形式与当下中国社会阶段性特征相适应的基本面，将人民政协制度的改革和创新作为中国民主政治建设的重要领域。如果根据政治活动各主体间关系，我们将其划分为竞争性政治和协商性政治。与竞争性政治活动相比，协商性政治活动更加适合当今的中国社会。竞争性政治的主要优点在于表达和选择的相对充分，但由于这类制度建立在不同利益群体固化的基础之上，强调不同利益的相互排斥，极容易强化差别、扩大分歧。而协商性政治活动则建立在照顾各方的利益、促进共同利益的达成与实现的基础上。特别是在社会矛盾的多发期和易发期，协商性政治活动有利于调和社会矛盾，有利于求同存异、扩大共识。在当今中国，政治协商的范围已经十分广泛，不仅存在于执政的中国共产党与各个民主党派和无党派人士之间就国家重大政治问题进行的协商，在基层民主政治活动中也存在就重要公共利益、公共事务进行的协商。因此，协商性政治应成为中国民主政治发展的主要方向，人民政协制度应当成为日益广泛的协商性政治的制度平台。
　　
    三、人民政协制度的调适与创新

　　在实践中，人民政协组织必须针对中国社会的阶层分化和社会利益格局的变革，进一步明确人民政协的角色与使命，从制度层面进行功能调适和制度创新，才能在社会基础、社会结构出现重大变化的环境中与时俱进。
　　根本上讲，人民政协作为统一战线组织和人民民主形式有机统一的属性没有变，它一方面强调以中华民族共同目标的达成为目的，另一方面应凸显具备“囊括一切界别（阶层）”的特性，从而把各阶层所联系的群众最大限度地凝聚起来，共同致力于现代化建设和祖国统一的大目标。能否把各阶层分散的利益和诉求集中起来，形成统一的意志，并通过有效的渠道加以反映，使各阶层的利益在最大程度上得到实现，是人民政协发展的关键。
  人民政协制度的调适和创新需要在理念、机制和手段三个层面上作出新的安排。在第一个层面，人民政协应针对社会结构的变化，重新梳理适应当下社会现实的制度理念；在第二个层面，应针对社会多样化的利益诉求，民众参与热情的高涨，建立协商在决策之前的刚性约束，并进行以凸显“囊括一切界别（阶层）”的特性的界别设置调整，重点应放在容纳体制外或边缘性群体。在第三个层面，政协制度要在手段方法上有创新的变化，例如抢占民意权威制高点，建立民意调查中心；试点政协委员激励机制，实行奖罚分明的问责制度；发挥民主监督的效能，建构民主监督的制度平台，等等。
　　1.人民政协要进一步树立“包容分歧、尊重差异、转化冲突、达成共识”的履职理念。社会结构的多样化趋势凸显了人民政协制度的作用。作为统一战线组织，社会越是多样化，统一战线的作用就越显重要。在现代社会，思想的统一是特指一定的领域、一定的时段对于特定议题的短暂性现象，而分歧和多样却是人的思想常态。任何社会的政治制度安排都必须具有包容分歧的机制设计。1945年，毛泽东在为党的七大所作的大会结论中，从党的领导角度分析了言论差异的好处：“要实行高度的民主。这些意见无非是两种：一种是错误的，一种是正确的。正确的收集起来，错误的也收集起来，都把它当作原料。我们现在是开工厂，七大就是开政治工厂，我们中央也是开政治工厂，这个工厂没有原料怎么行呢，原料贫乏制出的东西就不像样子，所以我们要收集原料。打开窗户就使原料有来源，我们还要登广告：知无不言，言无不尽；言者无罪，闻者足戒；有则改之，无则加勉。登广告就是为了要收集原料，为了使我们的政治工厂的原料多一些。大家有意见，有气，就应该打开窗户，让他们把气出完，把意见都说出来。只有这样，才能团结同志，统一意志，集中意志，形成高度的集中。”⑥当今社会，不同的意见的确可以使我们受益良多，所以我们不仅允许不同的意见存在，还要有包容这些不同意见的制度性设计。人民政协制度正是要体现出这样一个功能，从允许异议，到包容分歧，再到尊重差异，达到转化冲突和达成共识的目的，反映出我们的制度理念不断进步，更反映了制度设计对现代社会多样化的积极回应。
　　2.人民政协要进一步强化民主监督职能、拓展民主监督的渠道。2006年颁发的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》中设定了民主监督的基本形式：政协全体会议、常委会议、主席会议向党委和政府提出建议案；各专门委员会提出建议或有关报告；委员视察、委员提案、委员举报、大会发言、反映社情民意或以其他形式提出批评和建议；参加党委和政府有关部门组织的调查和检查活动；政协委员应邀担任司法机关和政府部门特约监督人员。
　　现阶段要发挥民主监督的效能，需要厘清民主监督与参政议政的职能边界。人民政协民主监督是一种非权力的政治监督，是一种柔性的监督。而监督制度总体上是一种刚性的制度监督，在处理刚与柔的矛盾中，存在着边界设置的问题。若超越边界就会使民主监督发生变态，从而影响到整个政治体系的稳定。而若民主监督的制度化不足又会使民主监督形式化、空疏化。
　　因此要发挥民主监督的效能需要厘清民主监督和参政议政的制度边界，建构民主监督的制度平台。建构民主监督的制度平台，一要建立民主评议制度，让人民政协有计划、有步骤、有重点地组织相关政协委员，对党政工作开展专项的民主评议和监督。通过召开集中评议会议，听取被评议单位负责人的工作汇报，听取民主评议组成员的意见，让民主评议制度化、规范化。二要完善特约人员制度。特约人员的聘用应由受聘单位向统战部门提出申请，统战部门根据职能要求联系相关民主党派，由统战部协同候选人所在党派向受聘单位推荐。把特约人员对受聘单位的监督纳入单位年度目标考核体系。[7]
　　事实上，随着网络时代的到来，公民政治参与的积极性高涨，应对体制外无序监督的最有效方式就是实现体制内突破。因此，如何发挥民主党派民主监督的制度优势，也是适应社会民主化进程的必然选择。鉴于中共强大的组织力量与执政地位，应鼓励民主党派对中共的监督，必须建立一套有效的监督—反馈—评价的激励机制，这一机制的核心是执政党对民主党派的监督能及时回应，从而形成良性的互动，以保证把民主党派话语表达的权利转化为有效的政治影响力。
　　3.人民政协要将政治协商纳入刚性的决策程序。人民政协的政治协商并不局限于党际之间。从目前的制度设计上来看，四套班子中，党、政府和人大都是政策的制定主体，只有政协，仅具有政治协商、民主监督和参政议政的职能，不是国家的权力机关，没有政策制定权，也因此被认为是“献策不决策、立论不立法、参政不行政”的机构，仅仅通过参与对党、政府和人大的重大决策的协商讨论提出意见与建议，对政策的过程发挥了“软约束”的作用。但该项制度的生命，在于进入决策、影响决策的刚性程度。目前在国家政治生活中，“把政治协商纳入决策程序”，已逐步形成共识。但在目前现实政治生活中，政协的社会影响主要是通过每年一次的两会来实现。整个的政治运作过程是人民政协在决策前进行协商、人民代表大会通过投票选举决策、政府在决策后执行，司法机关在决策后司法。这个过程每年只有一次，要实现公共决策的科学化、民主化，重中之重就是把协商纳入决策程序，协商在决策之前，并形成刚性制度加以确立。政协组织也应主动坚持政治协商“三在前”和“三在先”的原则，即重大的决策主动协商或征求意见在党委决策之前、人大通过之前、政府实施之前；制定经济和社会发展中长期规划要先协商后决策，有关重要人事安排、重大建设项目及事关人民群众生活的重要问题先协商后决定，出台地方性重大政策先协商后定案。
　　只有把“政治协商纳入决策程序”建设成为刚性的制度，才能够更好地应对新的社会结构的变迁所带来的挑战，就可以通过协商来推动公共决策的民主性和科学性，减少公共政策制定的失误。这项刚性的约束还意味着政治协商不会因领导人的认识程度和开明程度而改变，更有利于把政协制度嵌入政治体系中，进而进入公共政策的制定中去，进而影响到中国微观政治的领域中去。
　　4.人民政协的界别设置，应为社会各界的利益表达提供制度保障。人民政协是实现民众的利益诉求和政治诉求的平台。但现有的界别设置，未能有效地反映日益变迁的社会结构的分化。很多群体，如农民工，因缺乏表达自己利益的组织而失去参加政协的资格。由于政协没有很好的搭建利益表达、政治沟通的平台，导致大量的非制度化渠道的出现。由于利益表达渠道不够通畅，民众表达的平台让渡予网络，等等。
　　以界别构成为组织特点的人民政协，所体现的正是社会各界别、各方面的意见和要求，可以为及时公正地化解各种冲突和矛盾提供制度支撑和制度保障。人民政协适应社会变化的当务之急是如何应对社会结构的新变化来调整和发展界别。人民政协的界别来源于社会，随着经济结构和社会结构的发展和变迁，人民政协的各个界别也不断的进行调整。目前全国政协由34个界别组成。地方政协界别的设置基本上是参照全国政协的做法。改革开放以来出现的“新六类”人，基本上在过去的界别中得到容纳，但并未能准确地反映“两新”组织（新经济组织和新社会组织）发展的实际状况。因此，人民政协应在继续完善党际间协商制度的基础上进一步扩大社会民主协商机制，增加“两新”组织界别，加强国家与社会组织和公民之间、社会组织之间、公民与社会组织之间的民主协商，丰富协商内容和形式，使人民政协成为名副其实的“囊括一切界别（阶层）”的制度平台。
　　5.推进政协委员的产生渠道的民主化，以增强其代表性。目前，作为代表各界别的政协委员在入选协商的过程中民主性还不够，存在着力度弱、范围窄、渠道少等问题。实际上不能充分反映各党派、无党派人士、人民团体和社会各界的意见和建议，社会各界对政协委员人选基本上没有提名和推荐权。一些基层单位和行业部门推荐委员的民主程序不够完善，有的单位没有经过民主推荐程序，只是由单位领导直接指定人选，使有的委员在界别中缺乏代表性。在这种方式下产生的政协委员，作为利益代言人的意识很弱。一些政协委员界别意识淡薄，平时很少与自己所代表的界别的社会群体沟通。因此，人民政协的机制改革不仅要调整界别，以适应社会结构的变化，还要改革委员的产生方式，适应多样化社会的参与需求，切实使政协委员成为民众利益的代表。
　　6.人民政协应设立权威的民意调查机构，切实成为执政党的民意基础，营造科学决策的基础环境。有人说，如果说人民代表大会是以社会的横向结构为基础，那么，人民政协则是以各族各界各党派的纵向结构为依归，去寻求制度支持的。这种横向结构和纵向结构的相互交织和互为补充的民意基础，从法理上讲，是可以使我国的政权置于坚实的立体的社会基础之上的。但是，不可否认，人民政协关于民意制高点的作用尚不明显。我们发现由于人大、政协的制度平台未能有效地承担起民意表达的功能，无序的虚拟网络成为了当下中国社会的“民意”聚集地。因此，人民政协要成为未来推动中国民主政治发展的重要动力，一方面要在政协的功能层面不断提高其科学化水平，增强其工作的有效性；另一方面要在政协的制度层面上逐步拓展其合法性标准，提高民众对政协的认同度。
　　有人曾提议，应进一步扩大人民政协的职能范围，在人民政协现有的三大职能基础上，增加民意表达的功能。这个建议既有新意，也有丰富的理论意蕴。虽然职能的拓展需要经过较为复杂的认定程序，但我们在现有的职能范围内，完全能够使民意汇集和民意表达作为人民政协切实履行政治协商、参政议政、民主监督三大职能的前提性工作。
　　各级政协机关可设置专业化的民意调查部门，即通过有效地收集和分析有关的信息，为党和政府管理决策部门制定有关的战略和策略提供基础性的数据和资料的专门性机构，也是为参政议政者、新闻媒体、社会公众提供具有较强公信力的民意信息的权威机构。可以预见，人民政协的民调部门将进一步体现政协制度的民主政治价值，在促进政协成为民意表达的机关方面显现出独特的功能。人民政协经常性的民调信息供给将作为政协制度在今后一段时期内重要的制度产出而赢得社会的关注。
  （课题组成员：王云骏，南京大学统战部长、政府管理学院教授；孙海燕，南京大学政府管理学院博士生） 

  （责编：杨国军）

注 释：
  [1]《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993版，第156页。
  [2]亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，三联书店1989年版，第40-42页。
  [3]陆学艺：《社会阶层结构》，社会科学文献出版社2010年版。
  [4]费正清：《美国与中国》，世界知识出版社2000版。
  [5]李强：《社会分层十讲》，社会科学文献出版社2008版，第299-308页。
  [6]《毛泽东文集》第三卷，人民出版社1996年版，第399-400页。
  [7]王建华、王云骏：“中国共产党对民主党派的资源配置研究—基于国家治理的考察视角”，载《南京社会科学》2012第4期。