政治体制改革视角下的人民政协体制创新初探

◎ 马大龙

 
   【摘要】改革开放以来，我国虽然取得了举世瞩目的成就，但也积累了大量的尖锐的矛盾。在新形势下，深化人民政协的体制改革可以作为推进政治体制改革的重要突破口。从政治体制改革的顶层设计考虑，人民政协应该进行体制创新，重点是要落实依法治国方略，修改和增加宪法中有关人民政协的规定；推进有关人民政协的专项立法；建立和发展具有中国特色的代议制民主和协商民主决策机制；强化人民政协的民主监督权力。
   【关键词】体制创新 依法治国 宪法 立法 协商民主 民主监督

    改革开放30年来，我国经济社会建设取得了举世瞩目的巨大成就，同时，也积累了大量尖锐的矛盾。例如，贫富差距拉大、民生问题凸显、环境污染和能源短缺问题严重、腐败现象频发等。面对这些严峻的问题，唯一的途径仍然是要坚持改革开放，正如胡锦涛同志2012年7月23日在省部级主要领导干部专题研讨班的讲话所说：“毫不动摇地推进改革开放，永不僵化、永不停滞”，“在政治建设方面，要坚持把政治体制改革摆在改革发展全局的重要位置，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，发展更加广泛、更加充分的人民民主”。胡锦涛同志提出的三条原则是指导我国政治体制改革的重要方针。人民政协作为我国政治体制的重要组成部分，在国家政治生活中发挥着不可替代的作用。在新形势下，深化人民政协的体制改革可以作为推进政治体制改革的重要突破口。在中国，必须防止以剧烈社会动荡和暴力革命来实现政治改革，应当寻求一条温和的、务实的、利益兼顾的路线。人民政协由于其协商民主特性，进行体制改革可能出现的政治风险较小，易于被多数人接受，是扩大社会主义民主政治的较为稳妥的切入点。从政治体制改革的顶层设计考虑，人民政协的体制改革要进一步解放思想，与时俱进，突破原有的一些条条框框，重点可以从落实依法治国方略作为主要方向，加强人民政协的法治化建设，依法进行人民政协的组织活动、依法规范人民政协机构的运行、依法保障人民政协履行职能等方面，通过修改和制定相应的基本法律，从制度上、法律上、程序上切实提高人民政协履行职能的实效性。
　　
    一、人民政协的宪法地位问题

　　中国人民政治协商会议1949年成立后，在筹建中华人民共和国、制定宪法的过程中发挥过关键的历史作用。1954年，随着第一届全国人民代表大会召开，人民政协的性质和职能发生了改变，其代行人民代表大会职能的权力消失，保留了统一战线和政治协商的职能。60多年来，人民政协已经逐步发展成熟，形成了中国共产党领导的多党合作和政治协商的具有中国特色的民主政治组织形式。但是，人民政协作为国家的政治组织，存在法律地位不明确的问题。其在宪法序言中的定义是：“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织”，宪法正文中没有对人民政协的规定。因此存在两个问题，一是当前我国的统一战线工作涉及了统战部、外交部、港澳办、对台办、侨务办、侨联和台联等很多组织机构，政协并非是唯一的统战组织，并且改革开放以来，人民政协参与了很多与国家经济、社会、政治相关的活动，在新形势下仍然定义为统一战线组织值得商榷。其二是缺乏对人民政协性质、组成、职权等的明确规定，不利于人民政协在法治轨道上行使职能。由此，我国的现行宪法不能适应在新形势下充分发挥人民政协的作用和职能的需求，在下一次修宪中，应该考虑修改和增加对有关人民政协的规定。例如，在宪法序言或第一章总纲中，建议补充“中国人民政治协商会议是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式”；在宪法第三章国家机构中，增加有关人民政协的性质、宗旨、组成、职权、产生办法等的明确规定，确认人民政协是我国政治体制的组成部分，实现政协地位和职权的法定化。
　　
    二、人民政协专项法律的立法问题

　　中华人民共和国成立之初，曾制定了《中国人民政治协商会议组织法》，对人民政协的性质、宗旨、任务以及职权等都作了明确的规定，为人民政协履行职责提供了法律依据和法律保障。1954年宪法通过后该组织法失效，以后没有再制定新的有关人民政协的专项法律，取而代之的是《中国人民政治协商会议章程》、《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》、《中共中央关于加强人民政协工作的意见》等章程和政策性文件。随着新形势发展，人民政协对国家大政方针的参与越来越强化，党的十七大报告明确指出“把政治协商纳入决策程序”，这就赋予了人民政协更重要的职责，但由于缺乏专项法律保障，在实践中的执行力度不够，缺乏制约和规范，未能真正落实。建议重新将《中国人民政治协商会议组织法》纳入立法程序，广泛征求意见，对人民政协的性质、地位、任务、职权作出明确的规定，使人民政协的工作有法可依。在专项立法方面，越南的成功经验值得借鉴。“越南祖国阵线”是类似于我国人民政协的统一战线和政治协商组织，1999年越南颁布了《越南祖国阵线法》，以法律形式明确其在政治体制中的作用，规定的越南祖国阵线职权包括：全程负责越南国会选举及其候选人筛选；提议罢免有过错的议员；在人民会议上发表意见(但不参加表决)；每年两次听取人民会议的活动报告；就相关问题出席人民委员会会议；听取人民委员会就地方情况进行的报告等（参见百度百科）。这些职能使得“越南祖国阵线”在越南的民主政治建设中发挥了关键作用。

 

　　三、发展具有中国特色的代议制民主与协商民主决策体制

　　人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，体现了代议制民主，是人民通过选举投票行使权利的主要渠道和制度保证，是人民当家作主的关键制度设计。政治协商制度和人民政协是我国社会主义民主政治的一个创造，在实践中发挥越来越重要的作用。按照制度设计，人民政协与人大、政府三者的关系是,一个在决策前协商,一个在协商后决策,一个在决策后执行,三者统一在中国共产党的领导下,分工协作,各司其职,互为补充,相辅相成。但目前在实践中存在的问题是，人大和政协之间缺乏联动机制，人大决策前的协商与政协无关，因每年两会在同一时期召开，并且缺乏渠道，政协的意见建议难以反映给人大作为参考，人大也未就某一议题交由政协征求意见。这些问题的关键是我国政治协商制度缺乏明确的法律保障和规范，不能充分发挥人民政协在重大决策中的重要作用；与此同时，人大的代议制民主也存在一些弊病，例如，服从于人口多数的代议制民主，在涉及区域协调、人口小省资源分配、少数民族的利益平衡时，可能会出现决策的失误。为此，应在制度设计上，充分考虑代议制民主和协商民主所具有的互补性，应建立和发展具有中国特色的代议制民主与协商民主决策体制。在人大投票决策前，应该有规范的法定政治协商程序；在一些涉及区域协调、少数民族问题、多元社会阶层等方面的重大决策应交由人民政协评议或审议，避免代议制民主可能发生的偏差，以协商民主来协调关系、平衡利益，更加有效地应对社会分化和多元化政治需求。
　　
    四、人民政协民主监督权力的强化

　　人民政协的民主监督职能长期以来一直存在执行力不足的问题，究其根源，关键是民主监督缺乏法律保障。但由于在这一问题上长期存在争论，一直难以推进。一些人认为，民主监督法律化会使我国多党合作中的民主监督变成西方多党制中的互相攻击和制约,对我国多党合作的健康发展和社会主义民主政治的顺利推进有害。这一观点是错误的，只要坚持共产党领导这一基本原则，民主监督法律化能够充分发挥社会主义民主政治的优势，将其纳入体制内监督，能更好地与党内监督、人大监督、法律监督和舆论监督紧密配合，形成中国特色的监督体系。
　　从顶层设计考虑，人民政协具有独特的政治资源、人才资源和社会资源，地位相对比较超脱，因而可以承担事关全局的国家法律的监督、审核、质询职能。例如，对于宪法实施的监督权，特别是对可能存在违宪问题的法律法规的监督权和质询权，避免代议制民主可能出现的失误。
　　随着国际国内形势的发展变化，我国将进入新的社会转型期，政治、经济、社会的变革将是不可避免的。人民政协在新的社会转型期将承担更多的历史责任，在社会主义民主政治建设中实现其重要价值，为把我国建设为富强、民主、文明、和谐的社会主义国家做出应有的贡献。
　（作者：北京市政协副主席、九三学社市委主委）
　（责编：霍 赫）