人民政协民主监督的性质、特点和优势

 

虞崇胜

    人民政协的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分，是我国民主政治运行程序中的重要环节，是人民行使监督权力的重要形式，在我国政治生活中具有重要作用和独特优势。随着改革开放和现代化建设的持续发展，特别是在世情、国情、党情发生深刻变化，经济社会发展中不平衡、不协调、不可持续问题日益突出的背景下，如何正确认识人民政协民主监督的性质、地位、特点与优势，进一步加强人民政协的民主监督，既是发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的重要内容，也是人民政协适应新的形势的要求，充分发挥民主监督作用，推进人民政协工作的一项战略性课题。

    一、人民政协民主监督的性质

    要认清人民政协民主监督的性质，首先要认清人民政协自身的性质。从一定意义上讲，人民政协民主监督的性质是由人民政协的性质决定的。关于人民政协的性质，新修订的人民政协章程规定：“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。”据此，我们可以从三个方面来把握人民政协的性质。

    其一，人民政协既不属于国家机构体系内的国家机关，也不同于一般的社会团体，而是中国人民爱国统一战线的组织形式。我国的爱国统一战线是由中国共产党领导的有各民主党派和各人民团体参加的，包括全体的社会主义劳动者，拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的政治联盟。这个政治联盟要真正运作起来，需要借助一定的组织形式，人民政协就是这样一种组织形式。

    其二，人民政协是我国政治体系的重要组成部分，是共产党领导的多党合作与协商的重要机构。在我国政治体系中，人民政协组织的存在和发展，不是搞搞形式，做做样子，而是作为整个国家政治体系的重要组成部分，渗入到国家政治体系之中。我国的政党制度是中国共产党领导的多党合作制度，人民政协的存在和发展不仅为这一制度的有效运作提供了基本的场所和机构，而且以其丰富的政治实践活动不断充实与完善着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。因此，人民政协不是可有可无的，而是中国特色政治制度和政党制度的内在要求。

    其三，人民政协是发扬社会主义民主的重要形式。在当下的中国，发展社会主义民主有多种渠道和形式，但人民政协无疑是其中的重要形式之一。人民政协积极履行政治协商、民主监督和参政议政的职能，对于建设社会主义民主政治，改善和加强中国共产党的领导，改进和支持政府的工作，实现重大决策的民主化、科学化，都起到了重要作用。

    人民政协的上述性质决定了其民主监督的性质和任务。民主监督是人民政协的三大职能之一，也是我国社会主义政治文明的具体体现。1956年毛泽东同志在《论十大关系》一文中指出：“究竟是一个党好，还是几个党好？现在看来，恐怕是几个党好。不但过去如此，而且将来也可以如此，就是长期共存，互相监督。”同年9月，中共八大将“长期共存、互相监督”确定为中共处理与民主党派关系的指导方针。“文化大革命”期间，“长期共存、互相监督”的方针遭到破坏。1989年，中共中央充实了上述内容，将“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”作为中国共产党同各民主党派合作的基本方针。1993年全国人大八届一次会议把“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”载入我国宪法，上升为国家意志。2006年2月，《中共中央关于加强人民政协工作的意见》进而指出：“人民政协的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分，是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。它是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行的监督，也是中国共产党在政协中与各民主党派和无党派人士之间进行的互相监督。”

    根据以上对人民政协民主监督性质和任务的限定，认识和把握人民政协民主监督的性质关键要突出以下各点：

    第一，人民政协的民主监督不仅是我国政治监督体系中的一个重要组成部分，而且是一个不可或缺的重要部分。人民政协的民主监督是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。它是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行的监督，也是中国共产党在政协中与各民主党派和无党派人士之间进行的互相监督。在这里，特别要注意到人民政协的民主监督既是异体监督同时又是互相监督，这就扩展了民主监督的内涵。

    第二，人民政协的民主监督不同于一般的社会监督和舆论监督，而是一种以体现中国政治民主和协商合作精神的政治性监督。它是与我国共产党领导的多党合作和政治协商这一基本政治制度相联系的属于我国政治民主的一种监督形式。在这里，要特别注意的是人民政协民主监督的政治性质，它不同于一般的社会监督，千万不能以社会监督取代政治监督。

    第三，人民政协的民主监督是依照政协章程开展的一种特殊形式的民主监督。人民政协的民主监督不同于人大的法律监督、政府的行政监督以及司法机关的司法监督，它是以人民政协章程为依据、以人民政协组织为载体、以批评和建议为主要形式进行的一种监督。在这里，要特别注意的是人民政协的民主监督必须借助于人民政协的组织形式，脱离了这个组织形式就会使人民政协民主监督无所依侍。

    第四，人民政协的民主监督和我国其他各种监督一样，都可以发挥对权力运行的制约和监督作用。党的十七大报告再次强调要“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终不渝用来为人民谋利益。”人民政协的民主监督作为我国政治监督体系的重要组成部分，不是做做样子、走走形式，它的监督必须是有约束力的。在这里，实际上提出了如何加强人民政协民主监督的制约性功能问题，这对于保证人民政协民主监督的有效性具有重要意义。

    综上所述，人民政协的民主监督是社会主义监督体系的重要组成部分，是社会主义民主政治建设中的重要环节，是一种把体制内的监督与体制外监督结合起来的重要监督形式。

    二、人民政协民主监督的特点

    人民政协民主监督存在的必要性在一定意义上讲，就在于它具有与其他监督形式不同的特点的优势。相对于其他监督形式而言，人民政协的民主监督具有一些鲜明特点。

    （一）人民政协的民主监督是政治性监督，与一般性社会监督不一样

    我国社会主义监督体系是由多种监督形式组成的，主要包括党的监督、人大监督、行政监督、民主监督、舆论监督、群众监督等。这些监督的形式从多角度、多层面共同构成比较完备的社会主义监督体系。就人民政协的民主监督内容来看，基本上是一种政治性的监督。人民政协民主监督的主要内容是：国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，国家机关及其工作人员的工作，参加政协的单位和个人遵守政协章程和执行政协决议的情况。人民政协的民主监督是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督，它是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行的监督，也是中国共产党和各民主党派、无党派人士之间进行的互相监督。这种监督的性质是由人民政协的性质决定的。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》和政协章程都明确规定：“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。”人民政协的这一性质决定了人民政协民主监督的特点，即人民政协的民主监督是通过建议和批评进行的，常常与政治协商、讨论沟通联系在一起，具有很强的政治和社会影响力。

   （二）人民政协的民主监督是一种合作性的监督，与竞争社会的对抗性监督不一样

    就监督的目标和方式来划分，可以分为对抗性监督和合作性监督。人民政协对执政党和政府的民主监督，不是为了改变执政党和政府的地位，而是要改进执政党的领导和政府的工作。这也就是说，人民政协的民主监督，从其所要达到的目标和监督的方式来看，基本上是一种合作性监督。人民政协作为监督主体，对执政党和政府进行监督，是人民政协的基本职能之一。中国共产党作为执政党，直接领导着各级政府的工作。各级党委和政府要认真倾听来自人民政协的批评和建议，自觉接受民主监督。要完善民主监督机制，在知情环节、沟通环节、反馈环节上建立健全制度，畅通民主监督的渠道。党委和政府的监督机构以及新闻媒体要密切与人民政协的联系，加强工作协调和配合，提高民主监督的质量和成效。要切实发挥政协提案、建议案在民主监督方面的作用，对政协的提案和建议案要认真办理，及时给予正式答复。人民政协和民主党派的民主监督，对于加强和改善中国共产党的领导，健全社会主义监督体系，有着重要而独特的作用。

   （三）人民政协的民主监督是一种非强制性的监督，与权力机关的强制性监督不一样

    在我国的政治体制下，人民政协不是国家权力机关。因此，人民政协的民主监督，靠的不是权力，不带有强制性，靠的是真知灼见，靠的是以理服人，靠的是社会影响力。这是人民政协民主监督区别于其他监督形式、具有独特特点的地方。长期以来，人民政协民主监督的力度和实效还不能够适应人民政协发展的需要，这是由多方面的原因造成的，既有监督者的问题，也有被监督者的问题，还有监督方式、体制等多方面的问题。人民政协民主监督的核心在于发扬人民民主，人民政协的监督被界定为“民主监督”，就鲜明地反映了这一本质特征。周恩来同志曾经说过：长期共存、互相监督的方针，实际上是扩大民主。人民政协民主监督实际上也是扩大民主，广开言路，让各界人士、各方面的意见和要求、建议和批评充分地反映出来，促进党政决策的民主化、科学化和工作的改进。这种非强制性的监督，对发扬民主、建设社会主义政治文明具有重大意义。对此我们丝毫也不能低估。

   （四）人民政协的民主监督是一种外部监督，与政治实体内部的监督不一样

    由于中国共产党处于领导和执政的地位，更需要党外的民主力量的监督。人民政协的民主监督基本上是一种外部监督，它是人民政协和民主党派通过提出意见、批评、建议的方式对执政党和政府进行的政治监督。人民政协的这种外部监督，既可以收到“旁观者清”的效果，又可以推进体制内的监督功能的发挥，避免由于缺乏外部监督而导致的种种缺憾。人民政协及其联系的各民主党派反映和代表着各自所联系群众的具体利益和要求，能够反映社会上多方面的意见和建议，能够提供一种中国共产党自身监督之外更多方面的监督，有利于执政党决策的科学化、民主化，更加自觉地抵制和克服官僚主义和各种消极腐败现象，加强和改进执政党和政府的工作。

   （五）人民政协的民主监督是党派间的互相监督，与一方对另一方单方面的监督不一样

    之所以说人民政协是共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构和发扬社会主义民主的重要形式，是因为人民政协提供了多党合作、政治协商、相互监督的场所和形式。各民主党派通过人民政协对共产党进行监督，是参政党对执政党的监督，是我国政党制度的一项重要内容。共产党作为执政党，需要接受多方面的监督。共产党接受民主党派的监督，有利于党和政府决策的科学化、民主化。因此，要鼓励民主党派和无党派人士敢于坚持正确的意见，做共产党的诤友。凡是合理的批评意见，就要虚心接受，努力改正；一时办不到的，加以解释，取得谅解；不合理的，就去做工作，讲明道理。与此同时，共产党作为执政党，通过人民政协的形式，及时地将事关国家和社会发展的重大决策通报给各民主党派，引导民主党派积极地为国家建设和社会发展服务，并对民主党派实行监督，使之能够与共产党通力合作，共同推进社会主义事业的发展。

   （六）人民政协的民主监督是一种负责任的理性监督，与一般感性的监督不一样

    人民政协的民主监督的突出特点之一就是这种监督是一种负责任的理性监督。各级政协委员怀着高度的政治责任感，运用视察、大会发言或其他形式，对国家宪法、法律和法规的实施，重大政策方针的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督；各级政协委员还通过参加中共和政府有关部门组织的检查活动或应邀担任司法机关和政府部门特邀监督人员等开展民主监督。人民政协这些监督活动和监督行为，都是在深入调查研究的基础上，经过反复讨论和理性的提升之后慎重地提出和实施的。因此，人民政协的民主监督都带有层次高、理性强的特点。

   （七）人民政协的民主监督是一种高层次和有组织的监督，与一般的自发的群众监督不一样

    人民政协的民主监督具有相对的独立性和客观性。由于政协位置超脱，不受地方或部门利益局限，可以排除干扰，能够比较全面地了解和更实际地反映各方面的情况，更有利于客观地提出建议和批评，减少监督中出现的“盲点”和“空白点”问题。因此，政协的民主监督更具有科学性和说服力。政协各界代表人士，是在政治上有影响、或在经济上有成就、或在学术上有造诣的高层次人士，对问题看得准，认得清，他们所提出的意见、建议具有一定的权威性，有利于决策的民主化、科学化。同时，人民政协作为一个政治组织，它履行民主监督职能不同于一般群众的分散监督，它是在政协组织中，按照一定的章程，通过一定的程序来实现的。因此，人民政协的民主监督要比一般群众的监督更具有影响力和权威性，更具有力度和成效。

    为了进一步认识人民政协的民主监督的特点，有必要澄清一些似是而非的思想认识。

    有一种看法认为，人民政协的民主监督是一种合作协商，不是权力制约，因此不必强调其制约性。其实，这种说法是对人民政协民主监督的误解。诚然，人民政协的民主监督不是权力机关之间的监督，不具有强制性，但是，就人民政协民主监督的性质和作用来看，必须强化人民政协民主监督的约束力。胡锦涛在党的十七大报告中着重指出，要“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益”，这里所说的监督机制是包括了人民政协的民主监督的。从形式上看，人民政协的民主监督不像人大的权力监督那样有强制力，但大凡监督机制都必须有约束力，否则就没有存在的必要。从一定意义上讲，可以将人大的权力监督称之为硬约束，而将人民政协的民主监督称之为软约束，而且是一种不可或缺的软约束。否则，人民政协的民主监督就会成为一种可有可无的监督，那么，就会大大地降低其必要性和重要性。必须强调，中国特色的监督制约机制的特点和优势就在于它是权力机关的硬约束和协商机关的软约束的结合，是兼有权力监督的刚性和民主监督的柔性之长的监督制约机制。

    由于中国的特殊国情，决定了中国不能采取西方资本主义国家“三权分立”的模式，但这并不是说中国的权力体系中不需要建立不同权力间的制约和监督机制。相反，社会主义国家权力体系中，必须也应该建立起较之资本主义国家“三权分立”更有效和更高层次的权力制约和监督机制。著名中共党史专家廖盖隆曾经指出：我们应该借鉴资本主义制度下所创造的为现代化生产所必需、所不可少的民主法治的基本经验，但不是照搬资本主义国家的民主的“三权鼎立”的具体做法、具体经验。“因为我们的国家权力，不只立法、行政、司法之权，即三权；而是除立法、行政、司法权之外，还有中国共产党的领导权和各民主党派、各界人士的政治协商、民主监督之权，是五权（这也不同于孙中山所说包括考试、监察的五权）。我们要借鉴和吸收资本主义国家的民主法治经验，并且还要超过它，即邓小平所说的我们‘要创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主。’这是我们作为共产党人，尤其是作为创造中国式社会主义新模式的中国共产党人的光荣的历史责任。”

    如果从分权的角度看，当代中国社会主义权力体系可作不同的划分。从国家整体权力上，可以分为党权（领导权）、政权（国家权力）和民权（人民的权利）；从中央和地方权力关系上，可分为中央权力、地方权力和基层自治权；从权力分工上，可分为立法权、行政权、司法权、领导权和参政权；从执掌权力的机构上，可区分为人大、政府、法院、检察院和政协的不同权力。必须指出的是，在社会主义条件下，分权的目的并不只是为了区分不同权力，也不只是为了达到不同权力之间的平衡，其终极目的说到底就是为了保障民权（保障人民的权利和权力）。什么样的权力关系最有利于人民权利和权力的实现，就应采取什么样的权力体系模式。从这个意义上讲，当代中国社会主义权力体系模式就是以人民为本的新型权力体系模式。

    必须充分注意到的是，当代中国的权力体系与西方资本主义国家的权力体系以及与前苏联东欧国家的权力体系不同之处在于，它既不是纯粹分权的，也不是纯粹集权的，而是按照民主集中制原则，把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，不同权力合理分工而又相互制约和相互协调的新型权力体系。因此，当代中国权力制约和监督的重点，并不在于不同权力的分立和相互制衡，而在于加强对权力运行的制约和监督。在这方面，人民政协则可以发挥其独特的作用。

    另一种看法认为，人民政协的民主监督要真正发挥效力，必须提升人民政协的地位。有人提出，人民政协也应像人大那样有权“审议”法律草案，政协的决议也要强制执行。这是一种混淆统一战线组织与国家权力机关的性质和职能的看法。事实上，中国的立法从原则上是十分强调发扬民主的，改革近三十年来，许多法律在制定过程中都要广泛听取包括各民主党派、人民团体在内有多方面的意见。这些意见通过各类渠道汇入国家立法机关，以作为立法的参考。但是，这些意见不同于“审议”。审议法案是立法的正式程序之一，拥有审议权的只有国家立法机关——全国人大及其常委会。人民政协如果也参与审议法案，就会混淆统一战线组织与国家立法机关的关系。

    我们知道，人民政协作为爱国统一战线的组织，在中国政治生活中发挥着重要的作用。但是，人民政协与人民代表大会有着重要区别。其一，性质不同。人民政协是统一战线组织，不是国家权力机关，而人大是国家权力机关，是各级国家机关中最重要的机关；第二，职能不同。人民政协的基本职能是政治协商、民主监督和参政议政，而不是行使国家权力，人大的职能是直接行使国家权力，包括立法权、重大事项决定权、选举决定和罢免国家机关的组成人员，监督这些机关和人员；第三，产生和组成方式不同。人民政协是由各政党、各人民团体、各界各方面协商、推选或特别邀请的代表人物（委员）组成的，人大是由各地方与解放军分别选举的代表组成的；第四，成员的代表性不同。人民政协的成员（委员）不代表自己所在区域而代表所属的政党、团体、界别等（“条条”），人大的组成人员（代表）只有解放军代表代表本职业，而绝大多数代表不代表自己所属的党派、团体、界别等，而代表自己所在的区域（“块块”）；第五，作用不同。人民政协开展活动（举行会议等）所形成的决议不具有法律效力，而是供国家决策或改进工作参考，人大作为国家权力机关，所制定法律、形成的决议，均具有法律效力，其他国家机关必须执行。

    三、人民政协民主监督的优势

    人民政协的民主监督虽然不具有国家权力性质，但是它作为我国社会主义政治监督体系的重要组成部分和重要环节，有着独特的优势，在社会主义民主政治和政治文明建设中发挥着不可替代的重要作用。

    其一，具有监督主体的代表性和群众性的优势

    人民政协是我国最广泛的爱国统一战线组织，由各党派、人民团体和各族各界代表人士组成，这种广泛代表性决定了人民政协联系着方方面面的人民群众。因此，人民政协的民主监督是体现了广大人民群众意志的监督，有利于执政党和政府及时地听到来自不同方面的意见，能够了解到其他渠道难以掌握的社情民意，能够从不同角度、不同层次充分把各界群众的要求和意见反映出来，代表和反映最广大人民的利益。人民政协向有关部门充分反映各界群众的意见和要求，促进解决人民群众所关心的实际困难，能够较快地实现政治工作整合，较好地体现人民当家作主的社会主义国家性质。

    其二，具有监督内容广泛性和丰富性的优势

   《中共中央关于加强人民政协工作的意见》提出：“人民政协民主监督的主要内容：国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，国家机关及其工作人员的工作，参加政协的单位和个人遵守政协章程和执行政协决议的情况。”

    这里所说的监督内容是十分广泛的，既有对政治过程的监督，也有对国家机关的监督，还有对政协自身的监督。这种监督既有对外又有对内的特点，是全方位的双向监督，有着自己特色和优势。人民政协作为大团结大联合的政治联盟，在政治上有巨大的包容性。在这种包容性基础上的民主监督，比较容易做到与人为善、相互促进，也容易做到知无不言、言无不尽，从而使其监督的内容具有广泛性和丰富性的优势。

    其三，具有监督形式多样性和灵活性的优势

    人民政协民主监督的形式多种多样，同时也比较灵活。主要形式有：政协全体会议、常委会议、主席会议向党委和政府提出建议案；各专门委员会提出建议或有关报告；委员视察、委员提案、委员举报、大会发言、反映社情民意或以其他形式提出批评和建议；参加党委和政府有关部门组织的调查和检查活动；政协委员应邀担任司法机关和政府部门特约监督人员等。这些形式，既有政协组织的整体监督，又有党派界别的特色监督及委员的个人监督，上述各个层面构成一个整体，是全方位的、多样性和灵活性的监督。

    其四，具有监督结果的实效性和高效性的优势

    人民政协民主监督的实效性体现在三个方面。一是监督的经常性。人民政协是政治组织，其民主监督也具有组织化的特征。人民政协通过组织多样化的活动，将履行职能贯穿于活动的全过程，这就保证了民主监督的经常性。二是高度的影响力。人民政协的民主监督虽然不具备强制性，但由于它来自于政协这个具有最广泛代表性和包容性的政治组织，因而具有很大的政治和社会影响力，受到普遍的重视，特别会受到被监督者的重视。三是高层次的专业性。人民政协人才济济，智力雄厚。作为政协活动主体的政协委员，他们中的绝大部分学有专长，知识渊博，学养深厚。他们具有较开阔的视野、深邃的视点和科学地观察问题、分析问题的能力。由于政协委员的专业优势，他们履行监督职能时不是情绪化地提出问题而是进行冷静的理性思考，而具有较高的准确性；他们的监督不是外行而是内行的监督，常常会提出具有针对性、前瞻性的意见和建议，能够抓住要害处，讲到点子上，收到良好的效果。

    其五，具有将体制外的监督和体制内监督结合起来的优势

    从人民政协的政治定位来看，它不是国家政权机关，它的监督是一种体制外的监督。但是，人民政协又是我国政治体系的重要组成部分，人民政协的民主监督也是我国社会主义监督体系的重要组成部分，因此，它的监督又不完全是体制外的监督，而是一种兼有体制外监督和体制内监督特点和优势的监督方式。这种监督方式的长处在于，一方面它不同于一般的体制内的监督，不能超脱出体制自身禁锢，另一方面它也不同于体制外的监督，不能涉及体制内部事务。正如国务院新闻办公室发表的《中国的政党制度》白皮书所指出的：“中国共产党与各民主党派互相监督，有利于强化体制内的监督，避免由于缺乏监督而导致的种种弊端。各民主党派反映和代表着各自所联系群众的具体利益和要求，能够反映社会上多方面的意见和建议，能够提供一种中国共产党自身监督之外的更多方面的监督，有利于执政党决策的科学化、民主化，更自觉地抵制和克服官僚主义和各种消极腐败现象，加强和改进执政党的工作。”

    为了发挥人民政协的作用，曾经有人建议，将人民政协纳入国家权力机关的组成部分，将人民政协改为类似许多国家的“上议院”。这涉及国家机构体制的重大变动。建国时，中国没有照搬苏联最高苏维埃两院制的模式，是因为考虑到中国民族状态不同于苏联，不需要设“民族院”。后来有人主张将其改成全国人大的“上议院”（另一院为“下议院”）。对此，毛泽东认为：政协不能搞成国家机关，因为人大和国务院是国家权力机关和国家管理机关，如果把政协也搞成国家机关，那就成为二元了，这样一来就重复了，分散了，民主集中制就讲不通了。1980年9月，邓小平在审阅政协文件时也指示：“在修改章程中，不要把政协搞成一个权力机构。政协可以讨论，提出批评和建议，但无权对政府进行质询和监督。它不同于人大，此点请注意。”邓小平后来也讲过：“我们实行的就是全国人民代表大会一院制，这是最符合中国实际。如果政策正确，方向正确，这种体制益处很大，很有利于国家的兴旺发达，避免许多牵扯。”

    从这些论述来看，不能将人民政协搞成“上议院”，因为从坚持民主集中制，避免国家机关分散，讲求效率的角度，将人民政协也搞成权力机关是不合适的。另外，从政治体制的角度看，如果将人民政协改为“上议院”，政协就成了国家机关，于是中国就失去了在国家机关以外进行政治协商和民主监督这样一种特色和优势。人民政协的重要价值在于：它本身是统一战线组织而不是国家机关，但可以在国家机关之外通过适当途径为国家机关决策提供高层次的咨询和参谋，以及对国家机关进行民主监督。它是一种将体制外监督和体制内监督结合起来的具有极大优势的监督形式。

    四、加强人民政协民主监督制的约性功能

    应该充分肯定，人民政协民主监督作为一种具有独特优势的监督形式，自人民政协成立以来，特别是改革开放以来，在坚持四项基本原则的基础上积极行使监督职能，在推进社会主义民主政治发展中发挥了其他监督形式不可替代的重要作用。但是，必须清醒地认识到，以前由于我们在政协民主监督实践中过多地强调了合作性和协同性，忽视或回避批评性和回应性，有的政协组织和成员片面强调政协应多做加法，少做或不做减法，致使人民政协民主监督的制约性因素相对不足。其主要表现为：对重大决策因体制机制不畅而没有办法实施监督，对热点问题因有顾虑而没有胆魄实施监督，对社会上存在的大量问题因时间和精力所限而无力实施监督，从而使政协民主监督显得乏力。现阶段民主监督的制约机制和保障手段还不健全，没有配套的措施和必要的程序，在具体操作上存在较大的随意性；委员职责不明，参与不深，知情不多，无从实施有效监督，往往出现提建议容易，作批评难；反映问题容易，意见反馈难；事后监督容易，事前监督难；一般事情监督容易，重大事情监督难；监督基层单位容易，监督上级单位难；监督一般干部容易，监督领导干部难的现象。

    这种情况不仅发生在人民政协民主监督中，同样也发生全国人大监督权的行使中。在2011年3月召开的十一届人大四次会议上，全国人大代表、中国工程院院士钟南山在广东代表团分组讨论会时说：人大监督还没有到位，虽然会上大家提出了很多改进意见，但是监督以后结果如何也应该让大家知道，不是监督了就完事了。监督完了他存在什么问题？打算怎么来改？采取什么措施？监督结果应写进人大的报告里。现在虽然《报告》也提到了监督的内容，但没有明确监督结果，所以“我总觉得我们这个工作只做到了一半”。对于会上讨论热烈的财政决算、国家粮食安全和深化医疗卫生体制改革，钟南山认为，“不仅要监督，监督还必须有结果。人大监督了以后，其结果如何了，这个也应该让大家知道。不是人大监督完了就完事了，监督完后他存在什么问题，打算怎么改、采取什么措施。就像搞科研一样，开了课题，结果怎样，应该让人大代表知道，应该在报告里面反映出来。”钟南山的话引起了与会者的共鸣，全国人大代表、九三学社中央委员邱玫说：“一些问题不是提一下建议，视察一下就能解决的。如食品安全问题，这样的问题监督过了，不等于问题就解决了。”因此，邱玫认为，监督不是提提建议就了事，还应该通报监督结果，这样监督才有效。

    有研究者通过对基层政协民主监督的情况的分析后发现，当前基层政协民主监督虽然取得了许多成绩，但普遍存在着组织化意识不强、措施不够、办法不多、效果不佳、水平不高的问题，主要表现在：（一）认识不够。对民主监督的认识不够表现为民主监督组织化的意识不强。少数基层党政领导干部在思想上，缺乏对民主监督的充分认识和应有正确理解，在行为上漠视民主监督、应付民主监督、抵制民主监督。错误认为民主监督是无事多事，无事挑刺，多此一举。部分基层政协领导认为民主监督缺少法律权威，随意性大，不好操作，加之对一些决策无法监督，对热点问题不敢监督，对难点问题无力监督，普遍缺乏监督热情和监督责任。政协委员双重身份，怕越位、怕添乱、怕惹麻烦，加之民主监督本身的非强制性，监督时间随意性和监督结果的不确定性，畏难情绪大。错误认为，基层政协民主监督尚处于自发被动阶段，履行监督职能只能顺其自然，过多强调的是委员个体作用，谈民主监督组织化还为时过早。（二）机制缺失。基层政协民主监督缺乏完善的运行机制、保障机制和反馈机制。监督乏力、法规不完善，制约机制、保障手段受限，组织机构不健全，履职尽责的自我约束机制不严；民主监督外部机制制度化、规范化、程序化进展缓慢，监督无章可循，弹性很大，往往事后表态支持的多，事前参与主动影响的少；机制建设停留口头多，落实行动少；委员被动接受履行监督责任多，主动要求行使监督权利少。监督什么？怎么监督？虽有原则性规定和要求，但普遍缺乏程序性、约束性、操作性的规定，特别是具体到某一区域、某一部门（单位）更是如此。（三）水平不高。履职实践中，基层民主监督与群众期望、社会需求还有一定距离。一是基层政协对委员民主监督积极性的调动缺少办法；二是政协委员由于个人自身素质和知情参政因素，对监督内容调研不够，提出的建议和批评角度不高，深度不够，内容不广，对推进工作改进作风指导性不强，民主监督工作整体水平不高。三是在监督队伍建设上，重推荐，轻规范，缺少应有跟踪，委员主体作用和集体智慧没有发挥。民主监督的低水平直接表现为在有序组织民主监督、发挥委员集体作用，形成政协整体优势，集众家智慧，整合不同组织层面的监督意见，提高民主监督组织的专业化、科学化水平等方面还存在很大差距。

    上述情况说明，如何切实实施人民政协的民主监督，推进政治协商和民主监督制度化、有效化，使人民政协民主监督由“软”变“硬”，由“虚”变“实”，由“被动”变“主动”，由“无效”变“有效”，已经成为制约人民政协民主监督发展的瓶颈问题。

    而要人民政协民主监督真正运转起来，关键在于解放思想。首先必须从思想认识上明确，民主监督与咨询顾问和征求意见不一样，其中内涵着批判性认同、对抗性合作、差异性包容、制约性互惠等现代民主机理。因此，真正意义上的民主监督是一种具有制约性的监督，制约性是人民政协民主监督的生命线，也是中国多党合作制度的内在机理。如果政协民主监督没有约束力，监督就会流于形式，也就发挥不了其应有的作用。必须明确，政协民主监督也是一种“力”，虽然不是法律所赋予的“力”，也不是人大所代表的国家权力机关的“力”，但必须具有约束力。对此，有学者明确指出：“政协民主监督没有法律的强制力不等于没有约束力，政协民主监督的广泛性、灵活性不等于随意性，必须保证人民政协具有与其地位相称的权威性和影响力，充分发挥自己的优势进行民主监督”。

    要使人民政协民主监督真正运转起来，还必须切实加强民主监督的制约性功能。而要加强民主监督的制约性功能，必须从加强程序性制约、排斥性制约和回应性制约三个方面予以实现。

    所谓程序性制约，是指在执政党和政府的施政过程中，必须将政协的民主监督作为一个必不可少的环节。所谓程序性民主监督，它不同于随意性、偶然性的征求意见和咨询顾问，是指民主监督依照既定程序进行，已定的监督程序具有法律意义，任何政治主体都不得违反。在民主监督实践中，程序性越强、越规范，民主监督的结果就越明显、越有效。反之，在无序的状态下，民主监督时有时消，可有可无，那是不可能有效的。在这个意义讲，程序性制约是保证民主监督得以顺利进行的重要机制，它是一种以程序正义来保障实体正义的民主机制。

    所谓排斥性制约，是指政协组织和成员对于执政党和政府的行为不能采取无条件的认同，因为那样就丧失了政协民主监督的特殊意义。换句话说就是，政协民主监督的特殊意义不在于如何认同执政党和政府的意见，而在于能够理性地提出排斥性甚至批判性的意见，以纠正可能出现的决策偏差和失误。从民主化机理来看，“民主化在很大程度上（尽管并非绝对地）是社会政治生活中的不同团体的积极认知和包容过程。有时候，在包容国家生活中相应地出现这种一般性的包容过程。但是我们一定要铭记，民主化的压力和运动几乎总是源自反抗性的公民社会而非国家，因而一个充满活力的反抗性公民社会对民主化的进程至关重要。事实上，消极排斥型国家有利于这种公民社会的生长”。在决策过程中，“当公共政策提出的解决方案明显无法满足运动诉求时，运动的部分支持者就有理由抵制制度化。”

    所谓回应性制约，是指凡是政协组织及其成员提出的监督意见和实施的监督行为，被监督的党政机关和成员必须有回应性答复和处理意见。必须明确，政协民主监督不只是听取解释，或简单认可和认同，而是表达异见、讨价还价，正如商议民主论者所言：“商议民主为讨价还价留出了充裕的空间。只要一场政治争议中的各方把道德互惠性原则接受为他们行动理由的一个限制条件，讨价还价就是一种解决那些否则仍将得不到解决的冲突的商议性合法方式。”所谓讨价还价，其前提是有不同意见发表，即“讨价”，但不同意见发表后还必须有回应，即“还价”。“还价”，可以是即时的回应（当场进行解释、说明等），也可以是事后的回应（对协商结果的说明以及实践结果的反馈）。无论是即时回应还是事后回应，无疑都具有制约的意义。

    总之，无论从发扬社会主义民主的角度，或是从完善共产党领导的多党合作和政治协商制度的角度，抑或是从发挥人民政协民主监督功能的角度，都应该明确提出增强制约性功能的要求，同时通过对现有民主监督体制和机制的创新，使之内涵更多的制约性因子，从而创造出既符合现代民主政治内在机理，又充分体现中国社会主义民主政治发展要求的民主监督机制。当然，这既需要政治胆识，更需要政治智慧。

  （作者：武汉大学政治文明与政治发展研究中心主任、教授、博导）

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