人民政协民主监督的现状分析与对策

◎ 李 琪  关保英

 

一、我国政协民主监督的现状分析

    人民政协自产生以来，特别是近年来，随着民主监督逐步向制度化、规范化迈进，围绕民主和团结两大主题，人民政协积极履行民主监督职能，针对党和国家的方针政策、国家重要事务提出了许多重要的意见和建议，对党和政府科学化、民主化决策起到重要作用，在社会上产生了较好的影响，是我国民主政治发展的重要表现。然而，由于思想、制度和机制等方面的原因，人民政协民主监督存在的问题毋庸讳言。相比较而言，在人民政协的政治协商、民主监督和参政议政三大职能中，民主监督是薄弱环节，协商容易监督难、“政协发发言、表表态”、“说了也白说”等现象在许多地方确实存在。人民政协民主监督方面存在的问题是多层面的，概括而言之，主要有以下几点：

    （一）民主监督的意识不强

    我国宪法明确规定，坚持中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，它同人民代表大会制度和民族区域自治制度等制度一起共同构成了中国特色社会主义民主政治体系。而在政治实践中，对政协工作尤其是民主监督重要性的认识并不统一。一方面，一些党政领导者认为，中国共产党是社会主义事业的领导核心，在现实生活中发挥着总揽全局、协调各方的作用，将共产党的领导片面理解为统一一切、决定一切。在共产党和民主党派的监督问题上，将它们之间的相互监督错误理解为共产党只能监督别人而不接受外部监督。一些地方党政领导人对人民政协的性质、地位和作用认识不到位，认为“一府两院”接受人大的权力监督理所当然，对人民政协的民主监督重视不够，认为它可有可无，甚至将人民政协的民主监督看作是“操闲心”、“找茬子”。另一方面，一些政协领导和委员自身思想认识上不到位，认为政协在“四大家”里只不过是摆设，随声附和而已。在人民政协中主要存在着不敢监督、怕监督（怕得罪人，怕打击报复）、难监督（掌握情况难，掌握分寸难）的思想，而且不愿监督，认为与其“说了白说”, 说了得罪人，倒不如装糊涂。正是这种情绪的存在，使一些政协组织和委员疏于履行职责，将政协委员的头衔仅看作一种荣誉，抑制了政协自身的积极性、主动性功能的发挥，反映在民主监督上，其履行的频度、效度受到很大的影响。上述不正确的认识，一方面不利于人民政协民主监督职能的发挥，另一方面容易在社会上误导成一种氛围和舆论，以为在党委、政府、人大、政协“四套班子”中，政协的作用是“清谈馆”，从而将一些局部的政协民主监督“虚化”的不正常状况推向“合法化”，认为人民政协“就是如此”，从而削弱、降低了改革其状况的动力和支持度。民主监督意识不强是思想上深层次的问题，既与我国传统的民主意识不强、计划体制惯性的延续有关，更与现行的一些机制、体制问题相连。

    （二）民主监督的规范化程度不高

    人民政协民主监督的效能要真正得到发挥，除了党政领导和政协自身需要思想认识上到位外，更重要的是要有相应的制度、机制建设相配套，将人民政协的民主监督纳入到制度化的轨道，以保证民主监督规范、有序和有效地进行。否则的话，民主监督只会停留在口头上、形式上。对政协民主监督的重视，最终要落实到制度层面，因为制度“带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。改革开放以来，人民政协在民主监督方面取得了一定的进展，其根本原因在于民主监督的制度化、法制化程度有一定提高。如1989年先后出台了全国政协《关于政治协商、民主监督的暂行规定》、中共中央《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》和1995年1月全国政协修改的《关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》、2004年3月通过的《中国人民政治协商会议章程修正案》、2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》等。早在1993年，“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”被写人宪法，上升为国家意志，2004年又被明确载入政协章程，为坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度提供了更为充分的制度保障。但是，至今还缺乏关于人民政协民主监督的具体法律规定，致使民主监督在执行操作上还不够严密具体，操作起来局限性大、弹性大、随意性大，有碍民主监督工作的“到位”。由于民主监督的制度化、规范化不完善，不少政协委员的好意见、好建议多年来并未得到理想的采纳，以致影响了民主监督的实效性．

    （三）民主监督与其他形式的监督缺乏横向合作

    人民政协作为一个政治组织，不是党委，没有领导权；不是人大，没有立法权；不是政府，没有行政权。它所具有的是对领导、立法、行政进行监督的权利，但权利不等于权力，权利可以使用也可以放弃。作为一种非权力监督，政协民主监督既有优点，也有缺点。优点是能充分发挥人民政协联系阶层、群体广泛和素质高以及相对超然的地位等，有利于提高党、政府决策的科学化和民主化程度；缺点是由于政协的民主监督不是刚性的权力监督，其监督的效果不是靠政协的主观意志就能够解决，政协的民主监督要想取得更大的成就，还离不开被监督者的理解、支持和配合。如果被监督者本身不愿接受政协的民主监督，政协表达自己的监督意愿、施加自己的影响的渠道相对有限，政协的民主监督要取得理想的效果有较大难度。多年来的实践表明，由于缺乏权力制约机制，人民政协的民主监督能否存在、能否发挥作用，往往带有很大的主观随意性。也就是说，如果仅靠人民政协一家来“单打独斗”，不利于政协民主监督职能的履行。近年来，人民政协在民主监督方面很注重与其它形式的监督相协调、配合，但是与现实的需要相比，仍然有很大的差距，如缺乏与人大等权力性监督形式的合作，导致民主监督缺乏刚性；与新闻媒体的舆论监督缺乏合作，使政协没有足够的社会影响力；与群众监督缺乏合作，使政协组织难以与人民群众有效沟通，不能广泛和准确地收集和反馈社情民意、反映广大民众的呼声等等。

    （四）民主监督的形式还需进一步探索

    关于民主监督的形式，《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》、《关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》、《中国人民政治协商会议章程》以及《中共中央关于加强人民政协工作的意见》等都有明确的规定。但事实上，关于民主监督的内容和形式上的规定仅是一个原则性的规定，同丰富的实践相比，还有很大的展开空间，特别是随着人民政协民主监督制度化、规范化程度的提高，更多的民主监督形式应被开发出来。实际上，目前各地政协组织在实践中创造了一些新的民主监督形式，如参加民主评议、行风评议、执法检查、专题调研、提案跟踪，举办政协论坛，组织和参加知情问政的协商会、座谈会，受聘担任特约监察员，特约检察员、特约审计员、教育督导员、土地监察专员、检风督查专员、政府立法顾问等等。从而使政协民主监督的内容得到进一步充实，形式更加灵活多样。在政协民主监督形式上，一方面应紧紧围绕团结、民主两大主题，创造更多的贴近现实的民主监督形式。另一方面，要及时总结各地在民主监督形式上的探索经验，将它们上升为规范性的文件或形成相应的法律。这两方面的工作是一个不断探索、总结和规范的过程，需要实践工作者和理论工作者的不断探索和努力。

二、完善我国政协民主监督的思路与对策

    充分发挥人民政协民主监督的职能，这是建设社会主义政治文明的重要举措。完善人民政协的民主监督职能，必须考虑从多方面着手。为了论述方便，着重从以下几个层面展开，提出思路与对策：

    （一）在思想理念层面

    前已述及，人民政协民主监督职能之所以在落实过程中还存在不少问题，深层次的原因还是在于我们思想认识上的不到位。

    1.从社会主义民主政治建设的角度充分认识政协民主监督的作用。加强政协的民主监督职能是社会主义民主政治建设的重要一环，各级党委和政府应从社会主义民主政治建设的层面来认识人民政协民主监督的作用，摆脱监督的单向思维，自觉接受人民政协的民主监督，支持政协围绕民主和团结来履行民主监督职责。同时，要从人类社会政治文明发展的一般规律来看待政协的民主监督，以创新的精神来推动政协民主监督的制度化、机制化建设。

    2.从政治发展的渐进性充分认识政协民主监督中存在的问题。毋庸置疑，政协的民主监督在现实层面还存在着一系列问题，如果政协组织和政协委员对此没有理性的认识，在工作中就会消极，这就很难使民主监督的功能真正发挥出来。固然，在现实中政协民主监督的不到位与主观因素有一定的关系，但应该看到，政协民主监督的不完善与我国政治发展的渐进性有关，是政治发展过程中的必然产物，而不是政治不发展的产物。随着我国社会主义民主政治的深入发展，法治化程度的加深，影响政协的民主监督到位的一些主观因素也会逐步淡出，政协和政协委员自身应该有这个理性认识。

   （二）在制度建设层面

    政协的民主监督要真正到位，思想理念是根本，但制度是保障，没有制度保障的民主监督很难长久。针对人民政协民主监督中存在的现实问题，考虑到我国政治制度的基本状况，在民主监督的制度建设方面，应该考虑以下问题：

    1.建立公示制度和听证制度。监督机制的有效性，从一定程度上讲是建立在政务公开的基础之上的。没有监督主体对监督客观运作状况的了解，监督不可能取得较好的效果。首先，要建立公示制度。除涉及国家机密、商业秘密和个人隐私外，有关政务信息都应及时向人民公开。为此，应强化信息公开“刚性约束”，对公开的目的、原则、范围、限制和不公开的责任等有明确的规定，使知情权有确实的保障。党政机构对于人民政协在履行民主监督过程中提出的要公开的政务信息，党政机构在一般的情况下应予以满足，否则要承担相应的法律责任。其次，要建立听证制度。针对社会热点问题，人民群众关心的问题，以民主党派为主，邀请群众代表参加，请有关部门就特定问题进行专项说明，并直接答复和办理有关意见和建议。最后，要建立民主监督情况发布制度。所谓公开，应包括人民政协在履行民主监督职能过程中的程序、结果等方面的公开。人民政协可每隔一段时间，就社会比较关注的热点、难点等问题进行民主监督，并将结果公布于众，接受社会的监督。

    2.建立民主评议制度。可以由政协出面组织民主党派及各界人士，依照政协职能，围绕团结和民主两大主题，针对人民群众普遍关心的热点、难点和重点问题，定期或不定期对有关部门的工作及作风进行检查、评议，提出批评意见和建议，供有关部门参考。在这里，人民政协担当了执政党、政府与人民之间的中介和桥梁的角色。通过人民政协这一高层、制度化的表达渠道，使执政党和政府的工作更贴近老百姓的实际，使老百姓的利益和愿望更好地反映在公共政策之中，从而进一步改善党群、政群关系。

    3.建立民主监督的横向合作制度。人民政协的民主监督属于一种非权力监督。政协在民主监督上的改革，并不是要建立民主监督的刚性约束制度，将政协的民主监督改造成权力性的监督形式。因为这样一来，政协也就成了我国的权力机关了，这不符合我国的基本政治制度。但是如果政协的民主监督没有其它形式的监督形式相配合，形成监督的“合力”，民主监督在现实中难以产生一定的影响和监督效能，如武汉市设立的《政协论坛》电视专栏就起到了一般提案监督所起不到的监督作用，同其他的监督形式相配合，既可以发挥人民政协的优势，又可以提高其他监督形式的有效性，这是一个“双赢”的过程。当然，这一合作的过程使政协的民主监督形式具备某些权力监督的形式，但这并没有改变人民政协民主监督的本质属性，因为政协民主监督的“刚性”并不是自身具备的，而是其它监督形式参与所带来的结果。所以，可以考虑通过一定的制度设计，将人民政协的民主监督与党委的政治监督、人大的权力监督、政府部门的行政监督、检察院和法院的司法监督、新闻媒体的舆论监督和社会公众的群众监督有机结合起来，互相配合，优势互补，形成合力，共同发生作用，把人民政协的民主监督积极稳步、扎实有效地向前推进。

    在民主监督的横向合作制度的建立过程中，当前可以考虑操作的，可变全国人大与全国政协会议同时召开为先后召开。自1959年以来，全国人大与全国政协同时召开会议，两个会议有分有合，穿插进行，如全国人大举行全体会议时，吸收政协委员列席，在必要时全国人大常委会和全国政协常委会举行联席会议，共同商讨有关重大问题。尽管如此，由于政协是一个议政机构，是一个监督和协商机构，且在政治功能与政治地位上存在着很大差别。政协是一个人才库，它集中着各方面的行家，文化智力水平较高，不乏有远见卓识、真知灼见者。如果政协开会，只是热烈地议论一阵，尽管对某些重大问题也形成了很好的意见，但由于不是一个决策性的权力机构，议论结束也就完了，有关方面可听亦可不听，可采纳亦可不采纳，这种议而无决的会议，付出了宝贵的智力和物力，但对国家政治生活的影响却仍是相当有限的。

    在当代中国政治制度的设计中，人大和政协是同时存在、互为补充的，为了充分发挥人民政协在我们国家政治生活中的积极作用，在操作的层面上，可试行采用变全国人大与全国政协会议同时召开为先后召开的做法，致使人民政协充分履行其政治协商、民主监督、参政议政的主要功能。根据这样的原则，其设想主要有以下两点：（l）政协会议应当早于人大，而不是同时举行。两个会议的召开，一先一后，目的是让政协先予讨论，审议该年人大所要讨论并决定的问题；让政协对这些问题充分地提出意见（肯定的、否定的或补充的）；同时，政协亦可在会议上提出一些议案。（2）政协可以提出、讨论和决定各种提案（特别是推荐和调整领导人选）, 但不作最后定论，最后决定由人大作出。也就是说，政协有提出和初步决定议案的权力，但无最终决定权。政协和人大之间的会议各作了这样的调整，不仅加强了与人大之间的内在联系，而且对加强和完善对人民政协工作的领导，提高党的执政能力也是相当有利的。

    4.进一步完善民主监督的保障制度。民主监督的保障制度，是政协搞好民主监督的基础性条件。一方面，可以参照人大代表的身份保障制度，用法律明确规定，对政协委员通过正常渠道提出的批评、建议和意见要做到发言免责。另一方面，是否可以考虑对省级及其以下的民主党派对同级中共党委和政府的监督，采取可以同时向上一级中共党委和民主党派中央报告，从而获得更高层面的支持和保障，也使监督的角度更宽、力度更大。

    （三）在人民政协自身层面

    政协的民主监督要取得好的效果，除了要提高理论上的认识和解决相关的制度安排外，还有一个重要的因素需要考虑，即怎样提高政协本身的民主监督水平。这里面涉及到人民政协发挥政协委员的作用、政协探索民主监督形式和改善政协民主监督工作机制等方面的内容。

    1.充分发挥政协委员的作用。政协委员是人民政协工作的主体，在政协民主监督中离不开政协委员的参与和努力。在上面的制度建设里，提出过要建立政协民主监督的保障制度，这为政协委员行使民主权利提供了良好的外部条件。但是民主监督要真正取得较好的效果，离不开政协委员自身积极性的提高。而衡量政协委员参政的积极性是否提高，一个非常重要的方面是看政协委员提案的数量和质量。对于政协委员的提案，政协应该有一个基本的程序性的规定，如提案应该建立在充分调研的基础上，提案应经过必备程序、政协委员任期内的提案数量和质量等等。同时政协应逐步建立政协委员的新陈代谢机制，将一些在社会上有影响、并且有参政意愿和能力的人吸纳进政协队伍，将那些参政意识不强、不愿履行义务或仅将政协委员当作荣誉性职务的人清理出政协，从而提高政协委员总体素质和水平。只有这样，才能为政协民主监督的有效性提供一定的主体性基础。

    2.探索政协民主监督新形式。人民政协民主监督的主要途径是协商讨论和批评建议。近年来，各地政协通过会议、提案、调研、视察等固有形式，履行民主监督职能，取得了一定成效。新时期，要加大民主监督力度，必须与时俱进，不断创新，积极探索民主监督的新形式。（1）扩大特约监督员的范围，政协委员根据其专业特长，对口安排在相应的党政部门担任特约监督员、审计员、评议员、督察员等，全方位地直接行使民主监督权力；(2）举办专题论坛，就影响地方发展的重大问题不定期地举行专题论坛，发挥政协委员“智囊团”的优势，形成科学可行的政策建议，为地方政府提供智力支持；（3）在电视中开设《政协论坛》，探索政协舆论监督的新形式。

    3.改善政协民主监督工作机制。现实生活中民主监督之所以乏力，一个重要原因是政协对民主监督的程序性规定不够，或即使规定了也显得比较原则，操作性不强。今后要提高民主监督的效果，一个重要方面是加强民主监督运作的程序化建设，如有学者提出设立调查了解、发现问题与选定课题、决定特定问题专项调查的联系程序；设立调研结果与提出具体监督提案的衔接程序；设立基层组织日常民主监督活动与上级组织监督工作的转换程序及专项助理人员的配备程序等。

    （四）在法律层面

    应进一步明确人民政协的地位和作用，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度已经写入我国《宪法》，但还只是在我国的《宪法》序言中作了一般的概述，并没有像对有关政治制度那样以专门的章节予以具体地规定。在新的历史条件下，坚持和完善中国共产党领导的多党合作制度，使人民政协切实履行政治协商、民主监督、参政议政的主要职能，还必须从法律上进一步明确中国人民政治协商会议在国家政治生活中的性质、地位及其应当履行的职能。

    首先，应进一步完善《宪法》对人民政协制度性质的规定。我国现行《宪法》关于政治协商会议是广泛代表性统一战线组织的规定，是对政协历史地位的总结，保障了政协在我国政治生活中作用的发挥。但是，在民主政治建设的新形势下，依据中共中央关于进一步完善多党合作政治协商制度的意见和政协章程修正案的规定，这种规定就显得有些不足，因为中国人民政治协商会议不但是中国人民爱国统一战线的组织，而且也是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。而《宪法》关于政治协商会议是统一战线组织的规定由于尚不能准确地反映出政治协商会议的现实状况，因而并未确切地指出政治协商制度的质的规定性，需要进一步完善。

    另外，《宪法》对政治协商会议职权问题未作任何规定，只在序言中予以一般叙述：中国人民政治协商会议“过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在建设社会主义现代化建设、维护国家统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。”至于这些作用如何发挥，为了发挥这些作用，政协需要什么职权，这些职权同其他国家机关的职权如何划分等均未提及。建国60多年来，中国共产党、各民主党派和各方面有识之士始终认为，人民政协适合中国国情，应不断巩固发展。邓小平在全国政协五届五次全会上强调，人民政协“前程远大，大有可为”。为此，我们应进一步完善人民政协民主监督的机制与功能，明确民主监督的权利，并尽可能地将这些权利制定出明确的法律规范，使其具有权威性和普遍遵循的法律效力。

   （李琪：上海市委研究室副主任；关保英：上海政法学院副院长，博士生导师）

（责编：杨国军）