政党监督视角下人民政协民主监督有效性思考

李  羚

    一、人民政协民主监督是政党监督的中国特色 

    政党是现代国家政治生活中的普遍现象,并在社会政治生活中起着十分重要的作用。中国一党领导多党合作的新型政党制度不仅具有合理性，更重要的是突破了竞争性政党体制所带来的局限。既不属于一党制，但也不同于多党制，它是在吸收了现代政党政治模式下结合中国的国情开创的新体制。与此同时，我们也注意到作为新型政党制度，不能脱离政党政治的基本功能，它蕴含着一个关键性的理论认识就是：在民主化进程中,对权力进行有效的监督和制约,是世界各国共同面临而又必须解决的问题。 

政党监督是现代民主政治的产物，也是现代政党功能所在。西方国家的政党监督是在政治系统的制度框架下，主要围绕政党选举和议会监督政府进行的。西方政党监督主要通过政党竞争、反对党制度和影子内阁。政党之间相互监督的实质是对权力的相互制约。这种党际间的竞争式监督是西方政治文化孕育的结果。其一，从历史和当代西方国家、政府的政治统治和权力运作来看，传统的近代自由主义的法治与宪政的思想、分权与制衡的主张构成了西方政治监督的理论基础和实现途径，它至今仍是影响人们政治认同和对国家权力理解的重要前提。其二，从古希腊的修昔底德，到近代的马基雅弗利和霍布斯等西方政治学者所主导的“人性本恶”的思想深入人心。因此，西方政治家在构建近代政府的过程中，也刻意设计了一整套权力制约机制。由于国情的不同,西方国家选择了竞争性的政党制度,以“执政党”和“在野党”相互对峙的方式来防止执政党与公共权力完全重合的现象出现,用竞争来保证政党永远居于民众和公共权力之间的位置。

从宏观理论设计与基本制度安排看，我国的政党制度内涵着执政党与参政党的互相监督，并且，重点是后者监督前者——这是避免执政党权力失监的一项重要政治资源。努力开发这一政治资源具有很强的现实意义。

为什么人民政协民主监督首先是政党监督？从三个方面来谈，第一，从理论层面上，我们要回归为什么需要政党的政治常识之中。政党是现代国家政治生活中的普遍现象,并在社会政治生活中起着十分重要的作用。但是政党产生并不是一帆风顺的，从中外历史来看，政党是带着脚镣出生的，政治家们都把之作为“祸害”来看待的。因为政党的近义词是宗派，直到1815年，法国宪政的大思想家本杰明·贡斯当才认识到“人们不能指望从政治组织中排除政党，否则自由的优点将不会得到保持。”但是他马上又说，“因此我们必须努力使宗派尽可能地无害”[1]。政党基于社会多元而存在，政党是人民与政府连接的纽带，这是政党存在的的一个历史依据。萨托利认为,现代政党正是因为实现了这种转化,才逐渐从被人们唾弃的对象转变为被人们承认和接受的对象:“伴随着民主化过程,政党成为表达的手段。同时,恰恰是因为政党为表达、沟通以及实践被统治者的要求提供了渠道,负责任的政府才成为真正意义上的反应型的政府。那么,正是从宗派到政党、从负责任的政府到反应型的政府以及从议会党到选举党的渐进性的、自我延续的演进,才确立了政党的基本功能、功能角色和体系地位———简而言之,确立了政党所赖以存在的理由。”[2]政党监督的实质是对权力的相互制约。但监督权力者本身也是要受制约的，西方政党监督主要通过政党竞争、反对党制度和影子内阁等方式开展政党监督的。这里就提出一个关键问题，非竞争性政党体制下，政党如何监督权力？参政党如何监督执政党？这是一个重要的课题。从宏观理论设计与基本制度安排看，我国的政党制度内涵着执政党与参政党的互相监督，并且，重点是后者监督前者——这是避免执政党权力失监的一项重要政治资源。我曾在拙文《从党争视角研究政党合作》，“旨在提出政党关系是各国政党政治首要解决的基本问题，中国共产党领导的多党合作制度本身也是对政党关系的一种历史和现实的思考，并没有脱离政治文明发展的大道。人民政协制度在一定意义上说，就是中国老一辈政党体制缔造者们对党争的趋利避害的中国政治智慧的缩影。是对世界政党制度的丰富。开创了新型的政党监督机制。开创了政党合作的法制化进程。”[3]孙中山曾说：“政党之必有两党或数党互相监督,互相扶助”。虽然孙中山关于政党监督的思想渊源于西方政治文化，但是,他突破西方政治理论的藩篱,敏锐地指出了中国两党或数党之间不但要互相监督,还要互相扶助。非竞争性政党体制下，人民政协的民主监督是对政党监督回应，正如亨廷顿所言，“从政治发展角度来看，重要的不是政党的数量，而是政党体系的力量和适应性。”[4]政党监督为我们深入理解中国政党体制独创性打开了一条理性通道。

第二，从实践层面，政党监督在中国现代政治活动中是有其历史的积淀的。旧政协首开政党政治先河，并承担了政党监督的探索职责。重庆政治协商会议的召开，是政治理想召唤的结果，也是武力推进的结果。“双十协定”中谈到，为了迅速结束训政，实现宪政，决定“召开政治协商会议，邀请各党派代表及社会贤达协商国是”，并由国共双方商定出席单位及名额。最后确定的名额是：国民党8名，共产党7名，民盟9名，青年党5名，社会贤达9名。为了开好政协会议，民盟和中共默契配合，互相支持，一起邀请了34位国内有声望的学者名流，组成政协代表顾问团，为民盟和中共政协代表制定提案提供咨询。政治协商会议分大会和小组两种方式进行。鉴于这次会议主要讨论改组政府、整编军队、制定和平建国纲领、召开国民大会和修改宪法草案问题，所以，会议分成改组政府组、军事组、施政纲领组、国民大会组和宪法草案组。政治协商会议的召开和通过的《关于政府组织问题的协议》《和平建国纲领》《关于国民大会问题的协议》《关于宪法草案问题的协议》《关于军事问题的协议》等五项协议，实质上是党国体制下政党监督的有益实践，否定了国民党的内战政策和国民党的专制独裁。

第三，执政党自身需要反思和创新政党体制发展。政党政治的世界性与民族性相互交融和影响，共同形塑着今日的世界，并规制着我们政治体制改革的未来发展方向。一方面，中国政党制度所释放出的成就国家能力，正是中国政党政治促进现代化发展的独特性所演绎的，另一方面，中国政党制度也正处于变革转型之中，它自身也经历从党国体制向现代政党体制变迁之中。“正如竞争性政党有着不可回避的缺陷一样，非竞争性政党也存在需要解决的问题。从党争的合理性和现实性来分析，中国政党体制在处理政党和谐与政党党争中更偏重于强调和谐。在控制和管理党争方面，控制大于管理。总体来说，共产党领导的多党合作要从制度上解决好非竞争性条件下党与人大代表选举制之间、执政党与参政党之间、民主党派之间不同意见和不同观点的冲突和矛盾。从实践来看，共产党要在改革、开放和民主变革中，增强政党合作的活力。”[5]而这个变迁，最有利的支撑体系就在于通过人民政协的民主监督功能建构政党的表达功能。这里的“表达”不是指一般地发出声音，而是指对重要问题必须能够发挥实质性的影响。这正是本文从政党监督视角所要考察的人民政协民主监督的重要价值。

人民政协民主监督创新政党监督主要包括：第一是中国创新了合作性政党关系结构的存在和发展。中国政党监督不是反对党，也不是在野党，是参政党的政治监督。参政党对中国政治生态的功能不仅表明中国的民主政治体系，而且充当吸纳体制外的精英力量的重要渠道，使中国政党体制更具包容性。第二，在我国的各种国家机构中，只有在人民政协，各党派主要是民主党派可以以本党派的组织名义提出建议、提案和发言等。第三，政党监督的主要功能是对执政党进行制约监督，并支持执政党长期执政发展。

    二、人民政协民主监督政党监督职能实施的困境

民主监督是中国特色的政党体制的产物。人民政协对执政党的监督，对于推动中国宪政具有非同寻常的意义。从宏观上看，政党监督的定位，同时涉及三个系统或结构。一是它在中国政党制度中的地位。二是它在中国特色社会主义监督体系中的地位。三是它在中国特色社会主义民主政治发展中所处的地位。也就是说，研究多党合作中政党监督的定位，怎样对执政党进行监督,它不仅关系到中国政治发展，也涉及到中国政党体制的独创性和生命力。政党研究大师萨托利认为“政党是否作为独立的体系来运作的确具有关键性的意义，因此，只有以政党相互作用，并从而以这种相互作用的体系为特征的政治体制才应被称为政党体系。”[6]

对于人民政协的民主监督研究，目前主要停留在人民政协民主监督的地位、作用、特点和功能上，但对人民政协民主监督的政党性缺乏深入研究。特别是在研究中，一些学者提出不同的认识，陈剑提出随着中国民主政治的发展，人民政协如何更好地发挥利益协调、表达诉求的功能，是否应当完成“从精英政治向大众政治转变”、“从党派性机关向阶层类型的政治组织转变”，是新形势下迫切需要回答的问题[7]。朱世海则从宪政视野中的反思，提出人民政协民主监督是以公权力为主要内容，民主监督的性质从学理上说是权利监督。[8]它反映出目前人民政协民主监督的政党性研究共识不足。我认为人民政协民主监督的功能是政党制度发展的最基本标志之一，从最初不提监督到提出“互相监督”，再到提出“民主监督”，以及到今天明确提出“政治监督”，都是基于中国特色政党制度的发展与提升而形成的。政党监督是中国政党制度设计的应有之义。充实和完善政党监督是中国政党制度建设与发展的基本战略点。在中国政党政治体系中，党际互相监督，其核心是作为参政的各民主党派对执政的中国共产党的监督。

笔者认为人民政协民主监督必须立足于政党监督的建设。从中国政党制度发展的历程来看，旧政协首开政党政治先河，并承担了政党监督的探索职责。在此基础上，提出召开新政协，邀请各民主党派北上共商国事。新中国发展的过程，也是政党监督不断制度化过程。

1949年9月2日，在第一届政协全体会议上通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》（简称《共同纲领》），规定了在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权；制定《中华人民共和国中央人民政府组织法》，选举中华人民共和国中央人民政府委员会，并付之以行使国家权力的职权。《共同纲领》在全国人民代表大会召开、正式宪法制定之前起着临时宪法的作用。在《共同纲领》的制定过程中处处体现党派协商精神，当时九三学社代表许德珩说：“共同纲领草案时经过了筹备会多次的周详讨论，在大会开幕以前来的北平的六百多位代表也曾经分组多次研讨……”。[9]在各民主党派通过政协大会选举组成第一届中央人民政府中，6位副主席中民主人士有3位，占50％；第一届中央人民政府委员共56名，民主人士26名，占46.5％；4位副总理中民主人士占两位，占50％；第一届中央政务委员有15名，其中民主人士9名，占60％；政务院所辖各部、委、署负责人93名，民主人士42名，占45％。这些数据无疑表明，初构时期的中国特色政党制度具有极大包容性。1949年10月24日毛泽东在同绥远负责人谈话中说：“现在共产党成为全国性的大党，又有了政协全国委员会，我当主席有责任使各个方面都有利，使别的党派也有利。”“新政协各方面的人都有，没有人说开得不好的，主要是工作小心谨慎，与人协商，与人为善，新政协给全国做了一个榜样。”[10]因此，中国人民政治协商会议的建立就成为中国特色政党制度的历史起点，也成为认识当代中国政治制度的逻辑起点。监督的提升是政党制度发展的最基本标志之一，从最初不提监督到提出“互相监督”，再到提出“民主监督”，以及到今天明确提出“政治监督”，都是基于政党制度的发展与提升而形成的。可见，充实和完善政治监督是中国政党制度建设与发展的基本战略点。在中国政党政治体系中，党际互相监督，其核心是作为参政的各民主党派对执政的中国共产党的监督。毛泽东主要从政党关系的角度来认识互相监督，一方面各政党之间要长期存在，另一方面各政党之间要互相提出意见建议，主要是防止共产党犯错误。周恩来也主要从政党关系的角度来认识互相监督。邓小平则从公共政策制定的角度论述了互相监督的必要性。1957年4月，邓小平在西安干部扩大会议上指出，“有监督比没有监督好，一部分人出主意不如大家出主意。共产党总是从一个角度看问题，民主党派就可以从另一个角度看问题，出主意。这样，反映的问题更多，处理问题会更全面，对下决心会更有利，制定的方针政策会比较恰当，即使发生了问题也比较容易纠正。”[11]1979年6月，邓小平在全国政协五届二次会议开幕词中明确首次把人民政协与人民民主联系起来，提出人民政协是发扬人民民主的重要组织，并且首次提出了人民政协具有互相监督的功能。改革开放之后，开始正式把互相监督与政治协商列为人民政协工作的两个重要方面，同时开始把互相监督纳入到人民民主的视域中来。这样互相监督的内涵就在改革开放前的提意见、调节政党关系和优化公共政策基础上增加了新的内涵，包括实践人民民主、监督宪法和法律实施和批评建议等新内容。上述内容都纳入了人民政协民主监督的内容，为党际民主监督的内容和形式的不断丰富奠定了基础。我国宪法第41条确认公民对国家机关和国家工作人员监督的权利，并明确国家机关及其工作人员的相应义务。根据宪法的要求，我国逐步构建起监督制约权力的制度和机制。2004年中共十六届四中全会从加强党的执政能力建设的高度，把“支持和保证政协依照章程开展民主监督”纳入社会主义监督体系。政协的民主监督已经与中国共产党党内的纪律监督、人民代表大会的权力监督、政府的行政监督以及包括新闻媒体在内的社会监督有机结合起来，形成具有中国特色的权力运行的制约和监督体系。人民政协监督对象比较广泛，包括中共党组织及其工作人员、国家机关及其工作人员、民主党派组织，以及参加政协的各人民团体及政协委员。在这些监督对象中，中共组织及其工作人员和国家机关及其工作人员掌握公权力，因而应成为人民政协民主监督的主要内容。在民主、法治还比较颇欠发展的中国，在相当长时期内还不可能把执政党纳入国家权力体系监督的范围。在这种情况下，人民政协就成为政治体制内唯一能够承担监督执政党重任的组织。

从政治运行机制来看，人民政协民主监督主要困境：第一，政党监督与人民政协作为参政党民主监督的组织机构之间不对称。中国各民主党派作为政治协商的主体，其利益表达范围有限，不能深刻反映中国社会基层群体的利益和诉求。一个现实情况是，虽然中国各民主党派从改革开放初期的6.5万人发展到目前的约80万人，但从全国范围看，民主党派人数仍十分有限，分布也不均衡。一些地方本没有民主党派的成员，但由于政协组织需要包含民主党派成员，就匆忙发展一些党派成员，使这些成员跳跃式地进入政协组织，并在其中扮演重要角色。在中国还有相当多的政协组织，特别是地区、县级的政协组织，没有或很少含有民主党派成员，很难设想这些跳跃式进入政协组织的成员能够很好地行使参政议政的职责。

第二，政党监督与政协民意功能实现机制不对称。通过发挥界别的代表、代言作用，有利于促使个别的、分散的意见得到系统的、集中的、有序的表达。目前的问题是，人民政协作为群英会的组织，精英阶层的权益，由于表达渠道通畅，得到了尊重，而由于缺少一些将大众的民意上升为公意的机制，使大众阶层的利益和诉求几乎得不到体现或得不到较为充分的体现。例如，失去土地的农民、城市中的农民工阶层，残疾人群和城市贫民阶层等。中国改革共识因为冲突和分歧过大，而难以深入，究其原因在于没有构建一种形成共识的政治运行体制，致使大量的政治资源异质性缺乏，同构性太强，为社会潜在的冲突和分歧力量提供了空隙。人民政协民主监督的党派性关乎政治包容和吸纳力。政党专家萨托利称，“即使政党不被允许存在或被置于监护之下，这一点也会被逐渐认识到，广大的民众是不可以被排斥的，也不可以作为一个无关的整体而被轻视。对这一事实清楚的认识代表着一个重要的转折点。……从长远来看，一个没有政党的国家是不能应付一个政治化了的社会的”。[12]这一点已经被旧政协的历史所证明了。当前随着政党监督的社会生态的环境的变化，人民政协民主监督的政党性空间再一次被释放。

第三，政党监督与政协委员的结构不适应。具体说来主要存在两方面问题：其一，组织运行方式造成委员游离于政协组织之外，使政协难以充分发挥政党监督的整体作用。目前政协委员的组织行为活动主要集中体现于每年参加政协大会，在大会闭会期间大多数委员与政协组织基本处于分离状态，缺少方便的日常组织联络机制，不利于广大委员在政协组织履行职能的全过程中发挥作用。其二，政协组织与政协委员、委员与所代表的政党成员群体之间，缺乏广泛及时的信息互动交流渠道。从政协委员的数量构成分析，目前全国各级政协委员约有61万人数之多，其中，有37.7万名民主党派成员、无党派人士担任各级政协委员。各民主党派和无党派人士占了其中的60%之多。全国政协十一届一次会议时，民主党派成员、无党派人士1345人担任全国政协委员，占60.1%。195人担任全国政协常委，占65.4%；13人担任全国政协副主席，占52%。上述这些比例安排实际是2005年中共中央“5号文件”的要求。如果这一比例大致不变或略低一些，在全国各级政协组织中，各民主党派成员占全国各级政协委员总数的20%左右。这也就意味着，在中国政治舞台上影响力有限且影响力呈下降趋势的各民主党派，其成员总人数只有中共的1%，究其原因主要是弱化政协民主监督的政党性的理论认识，将党际“互相监督”降低到对一般社会事务管理的监督和将党际“互相监督”扩展到对其他政党内部事务的监督。

这些困境产生根源，首先是对于人民政协民主监督的政党性理论认识滞后。人民政协作为国家基本政治制度，是多党以合作的方式以进行政治协商的机构和载体，在国内政治生活中其政治地位的重要性显而易见。它需要发挥约束执政党权力运行的功能，需要解决若干理论问题，如政党监督与人民政协民主监督关系，政党监督与党的领导关系，参政党之间监督等。其次是从实践中看来，政协政党资源并未得到有效开发。政协活动表面的宏大和轰轰烈烈有时与实际效果不能成正比，政协研究议题的切实和内涵的充实有时与法律定位不能成正比，政协委员参政议政的热情有时与参政议政效果不能成正比。政协监督没有具体的配套制度设计，监督过程操作局限性大、弹性大，随意性大，民主监督发挥作用的前提是领导干部开明程度和政协委员的积极程度。目前，政协所进行的民主监督，在内容上大多局限于经济建设的政策建议，却很少涉及到关系到对执政党和国家的一些重大方针政策的制定和贯彻情况的监督，很少涉及到对党委政府依法执政和领导干部履行职责等方面的监督。而必须强调的是，政协组织实际应担负的民主监督的职能要求首先就应该是对执政党及国家权力的监督、对国家政治层面的监督和对国家大政方针上的拾遗补缺，决不仅仅是发挥经济参议功能。

    三、深入开拓人民政协民主监督的政党资源

围绕政党监督重新配置人民政协民主监督政治资源是当前迫切需要解决的难题：

第一，政党监督是中国社会主义民主政治建设的重点。我们讲政党政治是现代民主政治的重要内容和集中体现，就是因为参政党在参与国家政治活动中发挥了政治监督的作用，这种政治作用不是国家制度设计中的法治与宪政、分权与制衡的内在机制所能替代的，而且，正因为有参政党的存在，这种权力制约机制才能更好地履行和发挥作用。政党监督思想体现的正是政党政治理论这样的价值取向。我们要结合新形势深刻认识周恩来在旧政协时期就提出的:“政协就是党派会议,在政协决议中承认了联合政府。照政协的决议改组的政府,就是联合政府”。学习和借鉴有益的政治文明成果，从政党监督方面优化政党体制。应将政党层次的监督作为监督制度的核心理念纳入《监督法》。2007年实施的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》经过若干年的运行，为今后这方面的监督制度化打下了坚实的法制基础。为使对公共权力机关、组织的监督有效而又持久，将监督确定为制度并给予稳定的、正确的制度化操作，不仅是必要的，而且是极为重要的关键环节。《监督法》应尽快制订和吸纳“政党监督”这一条款，并且对执政党询问、质询、审计及组织专门的调查委员会等都要有具体、明确的设计。对政党监督的性质、范围和内容要进行具体和明确的规定。在这方面人民政协可以展开深入调查和研究以及实践的推动工作。

第二，加强政党监督的机制和程序建设。健全政协民主监督的组织结构。考虑在政协机构中设置一个常设性的机构——专门的民主监督委员会。通过这种权力制约模式使人民政协的民主监督真正落到实处。需要加强参政党在知情环节、沟通环节、反馈环节、奖惩环节的制度化和规范化建设，以使民主的监督制度性安排具体化。至少应考虑建立三方面的制度：规范政协参加单位和委员履行民主监督职能的制度；支持和保障政协参加单位和委员履行民主监督职能的制度；执政党和国家机关吸纳、落实、反馈来自政协意见、批评和建议的制度。

第三，创新人民政协民主监督的形式，促进组织功能的发挥。我国政党监督与西方国家政党监督性质不同，但可以借鉴西方政党监督的一些有效形式和手段。我们可以在用好用活现有监督形式的同时，探索和实践新的监督形式；比如规定我国参政党可以在人民政协中开展专题调查，就专门问题进行咨询或辩论等，通过创新政党监督形式，使参政党民主监督发挥最大作用。不断拓宽人民政协民主监督的渠道，加大民主党派民主监督的广度和力度。开拓民主监督的形式，“两会”是人民政协民主监督的最高组织形式。人民政协与人民代表大会每年大致同期举行会议，因此，人们称此政治生活的盛事为“两会”。“两会”的运作已有40多年的历史，已成为宪法惯例，发展为制度。我们说“两会”成为人民政协民主监督的最高组织形式，不仅因为“两会”已成为宪法惯例的事实，而且从实际运行来看，在“两会”制下，人民政协首先就与人民代表大会发生工作关系，并与参加人民代表大会会议的政府等公权力机关发生关系。人民政协民主监督组织化关键在于从党派的层面对人大工作和政府工作提建议和监督。这种监督的形式应该是《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的若干规定》中已经明确的政协大会建议案，也可以在章程中明确规定政协闭会期间它的常务委员会可以提出建议案作为其政治监督权的实现形式。政协大会及其常委会提出的建议案，法律应当提供其可能实施的渠道。例如：政协建议案可以作为立法机关立法案，成为立法的法源；可以成为人民政府制定行政法规或政策的根据；可以成为司法机关制定司法解释的根据。立法、行政和司法机关可以采纳或否决政协的建议案，但要切实保障只能在各自的法定程序中采纳或否决。为此，建议改进政协大会发言形式。只有代表界别的委员有权在大会发言，而其发言的内容不应是理论的阐述或对时局的泛论，而应是符合建议案条件的提案。大会应即时对委员的发言进行表决，获法定多数（如过半数）者可成立为建议案；改进政协大会提案形式。委员提案符合形式要件并得到界别支持向大会提出的方可成为建议案（草案），未成为建议案（草案）的转作批评建议送有关部门作为社情民意处理。

第四，发挥人民政协的民意表达对民主监督的保障功能。人民政协在国家政治体系中主要承担民意表达与整合功能，由于人民政协的三大性质，党和人民政府历来重视把人民政协作为特殊的民意渠道，倾听来自人民政协的声音。经过多年努力，各级政协组织和广大政协委员已将了解和反映社情民意作为履行政协职能的重要载体，从总体来看，仍处于一种缺乏自觉性、自主性和系统性的状态，同真正意义上的民意机关还相距甚远，同人民政协应具有的民意功能，还有很大的提升空间。如何按照中央的要求，在建立健全社会舆情汇集和分析机制中发挥人民政协应有的作用，更是一个值得认真研究和规划的问题。建议成立人民政协民意处理组，专门协助政府搜集基层意见以制定或修改政策的机构。现在全国有3000多个政协组织，64万各级政协委员，完全有条件把人民政协构架成一个民情搜集、分析和处理的平台。如可以通过热线电话与网络平台，建立起内部成员向党派组织表达利益诉求的通道，听到最基层会员的声音。人民政协通过这个开放式的渠道，广泛接听会员意见，从中了解与把握住会员的思想脉络，针对性地解决成员的各种利益诉求。利用这个平台，既能充分展现各界群众有序政治参与的重要成果，又以比较全面准确地汇集群众情绪和社会动向。由专门机构的工作人员和有相应专业水平的政协委员共同组成工作班子，定期对民情进行综合分析和提炼加工，为决策者提供真实的民情民意判断，为决策者掌控社会舆论提供对策方案。

第五，政协委员的配置需要科学化、民主化。各级政协委员如何在各党派、各界别间进行合理配置，应当看作是政治资源的一种配置方式。使人民政协的委员构成与变化的中国相适应，以使中国人民政协的发展与中国政治发展需要相适应。中国的政治协商制度需要引入竞争机制，通过在政协委员产生过程中发展选举民主，按政协章程及有关规定，政协委员的产生，传统上是一个协商的过程，但实践表明，在协商过程中加入选举的成分，可强化政协委员产生程序的竞争性，使政协委员在“入口”就面临一定“竞选”压力。进而言之，这种压力还可以传递到委员履职过程中，转化成为委员履职行为的竞争。各地政协组织积极探索完善政协委员管理制度，加大政协委员产生和履职中的竞争性，具有丰富的启示意义。

（作者：四川省社会科学院政治学所副所长、副研究员）

（责编：童丽婷）

注 释：

  [1]转引自萨托利：《政党与政党体制》，商务印书馆，2006年，第29页。

  [2]萨托利：《政党与政党体制》，商务印书馆，2006年，第56页。

  [3]李羚：“党争视角下的政党合作职能思考”，《理论研究》，2011年第2期。

  [4]亨廷顿：《变革中的的政治秩序》，上海译文出版社，1989年，第453页。

  [5]李羚：“党争视角下的政党合作职能思考”，《理论研究》，2011年第2期。

  [6]萨托利：《政党与政党体制》，商务印书馆，2006年，第74页。

  [7]陈剑：“关于人民政协完成两个转变的探讨”，《湖北省社会主义学院学报》，2011年第01期。

  [8]朱世海：《宪政视野中的民主监督中国人民政治协商会议成立60年论文集》，中国文史出版社，2010年。

  [9]《为了民主与科学：许德衍回忆录》，中国青年出版社，1987年，第6页。

  [10]《老一辈革命家论人民政协》，中央文献出版社，1997年，第43页。

  [11]朱训、郑万通主编：《中国人民政协全书》（上），中国文史出版社，1999年，第69页。

  [12]萨托利：《政党与政党体制》，商务印书馆，2006年，第64页。