试析人民政协发展协商民主的创新空间

 

 李红梅

 

    党的十八大提出，健全社会主义协商民主制度，要“完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。”人民政协作为发展协商民主的重要渠道，如何充分运用现实基础和政治资源，推动社会主义协商民主的良性发展，是一项重大的政治任务。胡锦涛同志在人民政协成立60周年讲话中指出：“只有牢牢把握时代脉搏，始终保持蓬勃朝气，不断推进人民政协理论创新、制度创新、工作创新，人民政协事业才能保持旺盛活力，在坚持和发展中国特色社会主义中发挥更大作用。”[1]因此，要运用好人民政协这一组织形式发展协商民主，就必须不断推进人民政协的理论创新、制度创新和工作创新。

    一、加强人民政协相关协商民主的理论研究

    中国30多年的改革开放已为民主政治的创新和发展奠定了深厚的基础。构建完善的协商民主理论框架，对中国民主政治的稳中求进具有重大意义。人民政协作为我国政治体制的重要组成部分，在社会主义民主政治生活中发挥协商民主的重要渠道作用，这既是实践问题，又是理论问题。

    人民政协这一中国特色政治组织和民主形式，是中国共产党把统一战线理论、政党理论和民主政治理论同中国具体实践相结合的伟大创造。协商民主又是民主理论发展的一个重要成果。因此，协商民主理论应该成为人民政协理论的重要组成部分。研究人民政协协商民主理论,必须运用马克思主义的立场和观点,从马克思主义统战理论、政党理论和民主理论来分析其价值和作用；必须立足中国国情,从人民政协的历史和实践及其现实发展需要,挖掘其功能和内涵；必须结合民主政治与协商民主理论的前沿成果，吸收一切可以利用的人类文明，探析协商民主的合理性和发展趋势。

    按照这些原则，人民政协协商民主理论至少应该厘清三个问题：一是人民政协的协商民主在国家民主政治体系中的功能定位和作用问题。经过60多年的实践，中国已经建立了一套比较完善的民主政治体系。但“社会主义由不成熟到成熟、由不完善到完善、由不发达到比较发达，还需要一个较长的过程。在这个阶段中，我们要实现两大任务，推进两大改革。两大任务就是：一是集中力量发展社会生产力；二是推进社会公平和正义。两大改革是：一是推进以市场为取向的经济体制改革；二是以发展民主政治为目标的政治体制改革。”[2]也就是说，实现公平和正义应该成为民主政治发展的重要目标。人民代表大会制度是我国社会主义民主的集中体现，是人民当家作主的重要途径和最高实现形式。但要实现公平、正义的民主目标，仅有以选举为特征的人民代表大会制显然是不够的。协商民主的价值，在于矫正西方自由民主体制以往对于自由、选举、权力制衡的过于偏重，而突出了参与、对话和理性思考的一面。[3]这说明，民主不只是竞争，还包括协商与合作。协商民主的发展主要是与现代社会多样性相适应，强调公民直接的政治参与，进而扩大民主的增量，使决策进一步体现公平和正义价值。所以，选举民主和协商民主相结合，“是中国社会主义民主的一大特点”。[4]我们已经清楚地认识到，人民通过选举、投票行使权利，以及人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。发展协商民主决不意味着否定或忽视选举的作用。“民主政治建立在普选制的基础上，没有公平的竞选就不能真正反映民意，也就无所谓民主。”[5]人民政协的协商民主和人民代表大会的选举民主，相辅相成地发挥作用，才能确保坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，才能确保政治改革的稳定、有序。在两种民主形式的定位下，人民政协的协商民主如何在国家民主政治体系中进一步发挥应有的作用，这是理论探索需要进一步创新的领域。

    二是人民政协的协商民主与其他协商形式的关系问题。中国的协商民主不是复制或照搬西方的模式。它将根植于自身的国情，开发已有的资源，形成中国特色的协商民主。作为中国特色社会主义民主的重要形式，协商民主从政治制度到运行机制体现着多个层面的政治关系,比如国家体制内部的关系、执政党与参政党的关系、国家与社会的关系、社会与公民个体的关系等。这些关系通过立法听政会、党际协商、政协协商、决策听证会、议事恳谈会、公共论坛等形式表现出来。在这些形式中，中国共产党和民主党派的政治协商、各党派团体在人民政协的政治协商无疑具有国家层面的性质。特别是人民政协的协商民主，关注国家大政方针、关心民生问题，既有国家统治的功能，又有社会治理的效用；既有政党政治的色彩，又有公民有序政治参与的含义；既有政治精英活动的内容，又有精英与民众的互动。这些特点拓展了西方协商民主原有的意义，具有自己的特色和优势。但协商民主是一个完整的制度体系，人民政协的协商民主不是孤立的。如何加强与其他协商形式的合作和互补，真正实现协商民主的价值，则是有待进一步探索的课题。

    三是人民政协协商民主的自身体系建设问题。中国特色协商民主作为我国民主政治制度体系的重要形式，研究其理论依据、性质定位、作用特点、活动内容、运行机制以及发展规律等，对有效地推动实践意义重大。人民政协是我国政治体制的有机组成部分，发挥协商民主重要渠道作用，理清上述问题同样必要。不仅如此，人民政协发展协商民主还应立足多年的实践构建自身的体系。构建这个体系，要研究政协已有的政治资源，比如，人民政协的性质、职能、任务、作用，以及体制、制度、机制；还要分析人民政协的现有实践基础，比如，党派合作体现的参与主体广泛，会议和提案、视察等提供的宽阔平台，程序规范反映出的参与有序，促进决策合法性所彰显的政协影响力等。通过这些研究，提炼出人民政协协商民主的相关要素及其关联性。

    二、推动人民政协践行协商民主的平台建设

    在协商民主创建过程中，协商民主理论学者关注的兴趣点不同，对协商民主的理解也有分歧，而且协商民主在西方的实践尚不足以提供现实的经验。不过，大家公认的一些内在要素，诸如公共利益、公共理性、平等参与、多元文化、公开程序、协商宽容、公共责任、交迭共识、合法性及对权力的制约等，构成了协商民主的基本特征。这些特征对人民政协发挥协商民主渠道作用具有重要的启发价值。

    人民政协的性质功能和组织优势，以及60多年的政治协商实践，都为其开展协商民主提供了深厚基础和丰富资源。但我们仍要看到，人民政协有效发挥协商民主作用，无论在理念上还是形式上，都面临诸多挑战，有一个深化和拓展的过程。比如，需要进一步提高界别组织的代表性，以扩大协商主体的广泛参与，尊重由于社会分化而产生的各种社会群体，包容社会意见表达，反映并维护特殊群体的利益，畅通政治诉求渠道；需要进一步提高信息的透明度，促使协商过程和运行程序更加公开、开放；需要在求同存异的基础上进一步强调理性的重要作用，强化协商主体基于公共利益的责任感和使命感，培养民主意识和公共精神；需要进一步健全工作制度和回应机制，拓宽渠道、创新平台，扩大人民政协协商民主在国家政治生活和社会领域中的影响力；需要加强对权力的监督和制约，在以权力制约权力这一监督机制之外，建构一种以协商制约权力的机制。

    应对这些挑战，人民政协需要不断地创新履行职能的方式：一是建设履职平台，创新工作形式。这些是协商民主运行的载体和发展的基础。人民政协已有的履职方式，比如政治协商会议、专题协商会、视察和提案等，作为社会主义民主的一种体现、一种象征，直接影响着我国的社会政治生活。但这些形式仍有完善和发展的空间。比如，可以借鉴微博议政的做法，借助网络手段，加强与社会的互动。政协在召开全会、常委会议、专题协商会之前或过程中，通过网络传媒充分了解民意，听取民声，吸纳民智，建立热点问题、敏感事件的舆情汇集机制，构筑委员与网民沟通回应机制，在平等、开放的网络参与及理性、有序的讨论协商之间形成良性互动，对于提高政治协商的质量，增强建言献策的针对性，无疑具有重要价值。还比如，对一些关系民生的重大提案及办理，在网上组织网民讨论、跟帖灌水，形成委员和网民联合提案；将政府部门办理提案情况晒在网上，对网民的意见进行回应；把能够公开的建议案，甚至领导批示情况、部门反馈情况贴到专门网站，主动接受网民的监督等。这样既有利于增加民主过程的透明度，也有利于培养委员的公共理性，更有利于深入体现协商民主精神。

    二是重视基层探索，开辟新的协商平台。人民政协是开展协商民主的重要渠道。这意味着通过这一渠道、这个平台，党政系统与各党派团体之间，以及各党派团体相互之间，可以就共同关心的问题开展协商。基层政协创建的“思辨堂”[6]、社区议事会等，都是具有政协特色的协商方式，也是民主政治实践的有益探索。对这些协商方式需要总结经验，加以完善。除此之外，人民政协有丰富的待开发的政治资源，开辟新的平台同样有益。比如，十八大提出的“界别协商”模式。以界别组成是人民政协的显著特点。应发挥界别人才荟萃、智力密集的优势，就本界别关注的重大问题组织界别协商活动，切实发挥政协界别的桥梁纽带作用。请相关部门的官员与本界别联系的群众交流、对话，促进国家权力与公民权益之间的互动。这种协商对话，有利于实现界别和团体的特殊利益与公共利益的统一，有利于增强针对性，提高实效。再比如，改变政协论坛活动多以政治精英和社会精英参与为主的现状，探索通过网络或自愿报名等形式，扩大公众的参与，增强人民政协的“人民性”，体现协商民主的平等性。

    三是转变观念，精心设计协商议题。在人民政协的协商实践中，关注大政方针、关心大事要事已成为传统，也是人民政协的特色。随着政治发展理念的转变，协商民主在社会治理方面的作用日益凸显。由于独特的政治优势和组织优势，人民政协的协商应该而且能够成为社会治理的重要组成部分。近年来，委员在大会发言中、在小组讨论时，除了继续就关系国计民生的战略性、全局性、前瞻性的重大问题建言献策外，关注民生、贴近民生的趋势愈加明显。但这些建议往往是主观的分散的，政治影响力有限。在现代社会中，民生和民主、民权相互倚重。民生是根本，是人民的基本权益。因此，人民政协可以选择一些民生方面的议题，集中就社会关注的教育、医疗、社保、住房、就业、福利等具体问题，开展专题协商或界别协商，把民生问题上升到民主层面，提升对政策制定和实施的影响力，使人民政协的工作更加合民意、暖民心、达民情，保持与人民群众的密切联系。

    三、完善人民政协承载协商民主的制度机制

    制度化是对政治行为的规范和约束。协商民主作为一种民主形式，是一种由多元主体进行的动态性的活动。通过特定的制度机制才能保障协商民主在实际政治生活中正常运转、稳步推进并发挥更大作用。人民政协在发展过程中，已经具备了一系列的制度和规则。比如宪法规定了人民政协的性质、地位和作用，为人民政协的存在和发展提供了法律依据；中共中央《关于加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》和《关于加强人民政协工作的意见》这两个文件及政协章程，规定了人民政协工作内容和主要规则，为人民政协的活动提供了基本原则。这些都为人民政协开展协商民主奠定了重要的制度基础。不过，随着“健全社会主义协商民主制度”的提出，人民政协的协商民主也应该在现代法治精神和原则的指导下走向制度化、规范化和程序化。

    一是完善法律保障。从法律上明确人民政协的协商民主之定位，是切实发挥人民政协民主作用的保证。现代民主更加注重制度民主、规则民主，这必须依靠科学的法律制度和程序规则来加以规范。[7]2005年、2006年两个中央五号文件明确提出了“把政治协商纳入决策程序”及“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式”等内容；2011年中办16号文件又丰富了这些思想，并提出“人民政协成为协商民主的重要渠道”这一命题；党的十八大再次从“健全社会主义协商民主制度”的高度强调了上述内容。但这些文件只有政策指导性质，本身并无法律效力，需要有关部门依照文件精神制定规范性文件促其实施。因此，明确“两种重要民主形式”的定位和作用，这对于我国制度体系的顶层设计和总体构建意义十分重大。我们已经明确不搞西方的“两院制”。在此前提之下，如何坚持和完善好中国的人民代表大会制度和政治协商制度，实现根本政治制度与基本政治制度在国家体制中的有机结合，并达成和谐运行，“两种民主理论”无疑是具有启迪意义的。

    二是健全工作程序。程序民主和实体民主一样是民主政治不可分割的组成部分。协商民主理论家将程序看作是寻求正当性的本质特征。他们认为，民主就像一个旋转的陀螺，重要的是旋转的过程。离开了这个旋转的过程，民主政治这个陀螺就会倒下。在这个旋转的过程中程序的作用至关重要。[8]在民主政治中，程序决定着整个民主政治的运作。[9]程序规范能提高制度层面的可操作性，拓展规范性文件贯彻实施的深度和力度。从这个意义上说，人民政协有关政治协商的规章和实践，目前仍有许多环节需要加以规范。一方面，要增强协商的可操作性。比如，中央文件规定“人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商”。那么，协商主体“人民内部各方面”都包括哪些人，谁提出协商题目，谁负责组织实施，谁负责将协商结果纳入决策体系，谁负责监督落实；哪些决策属于“重大决策”，是否包括立法、人事事项；等等。对这些概念，由于理解和认识上的不一致，实施中效果可能会有很大差别。另一方面，要进一步推动平等协商。人民政协的协商民主不是政协自身的协商，而是以政协为平台各相关主体参与或政协与相关主体的协商。以平等自由的身份参与协商，是协商民主的重要前提。在现有制度框架下，在人民政协这个平台上开展协商民主的理想模式，应该是由党政部门主导，“各界代表人士”平等参与，通过磋商讨论，达成最后共识。逐步改变目前事实上存在的一方“主体”从属、附和，以及政协参加单位间的“自拉自唱”现象。

    三是规范运行机制。政治机制是规范政治生活的重要框架，是社会政治生活的基本要件。人民政协的协商民主同样需要完备的机制协调、保障各组成部分正常运转。首先，扩大公民的有序参与机制。扩大公民有序政治参与是社会主义民主政治的必然要求。协商民主的应有之义也是各方利益主体广泛参与政治过程，通过协商、讨论表达意见，促成共识，影响决策。人民政协要发挥好协商民主的作用，一方面，需进一步完善利益表达的协商机制，拓展并畅通界别委员联系群众的渠道，通过座谈会、调查研究等形式，广泛收集群众意见，藉此实现委员参政与公民参政的统一；另一方面，需进一步完善意见综合的协商机制，在协商会上反映各方利益主体的诉求，整合利益表达，通过委员履职延伸公民的有序政治参与的成果。其次，完善更具操作性的协商流程机制。协商机制主要有三个特点，即主体的平等性、议题的开放性和过程的互动性。[10]完善协商流程机制可以在这几个方面下功夫。比如，党委政府将“把重大问题提交政协进行协商”纳入党委政府的议事规则、纳入公共政策法定程序；党委政府主导协商过程，政协具体落实组织，为各界人士平等议事创造环境；以政协名义建立重大协商事项信息披露制度，有序地把协商议题、过程和结果公诸于众。再次，建立健全回应反馈机制。健全的协商民主制度是一种善治体系，包括协商形成的共识如何进入决策系统以及政府部门对协商过程给予的回应和反馈。走向善治的政府回应，不应是单向性的、滞后性的、低水平的。它本质上强调在协商过程中政府与社会形成良好的互动，政府对社会的需求做出及时有效的反应和回复。这就要求建立健全信息分享、交流和反馈的机制，确保协商成果的有效、有用、有为。

四、提高人民政协实践协商民主的整体能力

    人民政协的整体能力很大程度上影响着协商质量。人民政协需要进一步挖掘内在的政治资源，整合各种优势，提升参与主体的素质，不断探索规律，切实推动协商民主的科学化水平。

    一是进一步提高委员的整体素质。委员是政协协商活动中的主体。委员队伍的质量和素质直接影响人民政协工作的水平。要完善委员推选制度，改善委员产生的程序和方法，实行界内选举和界别间协商相结合的办法，强化委员对所代表群体的责任感，把“那些政治坚定、作风过硬、群众信任、能力突出、具有广泛代表性的人士”[11]吸收到政协中来；要注重加强委员队伍建设，强化委员学习培训，在优化知识结构的同时，特别重视培育健康民主所需要的民主精神与协商意识；要尊重委员首创精神，维护委员民主权利，在法律制度上为委员畅所欲言、言者无罪提供保障；要加强对委员履职尽责情况的考核管理，完善委员免职退出机制，淘汰不能参政、不想参政的“名誉”委员，增强委员履职的积极性。

    二是优化政协界别设置。在界别设置上，充分体现政协界别是社会各种利益群体参与国是、反映诉求、争取和维护合法权益的代言人。首先，要合理设置界别。最初的政协章程，专门规定政协由党派团体为基础组成。“因为统一战线的构成是集体的不是个人的”，“个人参加就只有特邀。”[12]十一届三中全会以后，我国爱国统一战线的形势发展了重大变化。与之相适应，在组织构成中非党派和团体的界别（比如农业、教育、卫生等）数量逐渐增加。尽管这种改变有其现实必要性，但也引发一些问题，比如以专业、行业为界别的做法，使许多委员在闭会期间，较难以界别形式发挥其应有作用。因此，在坚持以党派、人民团体为基础设置界别的原则下，要发挥社会组织的功能，拓展人民政协的社会基础，提高界别对口协商的效率。其次，要优化界别结构。包容性是协商民主的应有之义，这不仅意味着求同过程中的价值包容，也意味着存异原则下的主体包容。为此，需要增加特殊利益群体的代表名额，扩大微小企业、农民、新生阶层在协商共事中的话语权，使其“反映特殊诉求、维护特殊利益”。

    三是提高对政治运行的影响力。人民政协是统战性、党派性、协商性、民主性于一身的组织。它在社会政治生活中发挥作用的一个重要途径是咨政建言。这也是中国公共政策制定和实施过程中的重要一环。有研究表明，中国的公共政策过程包括利益表达、意见综合与政策选择三个大的环节。[13]虽然人民政协并不进行直接的政策选择，也不进行具体的政策实施，但在利益表达和意见综合方面起着不可替代的作用。政协不是人大，没有立法权、重大事项的决定权，也没有对政府部门进行质询、对政府官员予以弹劾的权力；政协不是政府，没有直接决策和执行政策的权力。但本着协商民主精神，政协可以对国家大政方针和社会经济发展中的重大事项，通过协商、讨论提出意见建议，影响公权力的运行，增加决策的合法性基础。人民政协影响政治生活不仅体现在公共政策过程中，也体现在民主监督过程中。政协的民主监督职能主要是通过提出意见和建议的形式履行的。制约行政权膨胀是20世纪末西方协商民主发展的一个重要背景。只有协商模式才能规范、建构现代的公共行政。[14]人民政协的协商融讨论、监督于一体，有助于制衡行政自由裁量权的膨胀，推进行政体制改革。由此可以看出，扩大对政治运行的影响力，客观要求增强人民政协咨政建言的水平。为了切实提高协商质量，委员就要建有据之言，使意见建议有调查研究的基础，真正来自真情实情，反映民意民声；要提真知灼见，使意见建议有问题有分析有对策，具有建设性和可操作性；要有公共责任，既出于界别意识反映特殊利益诉求，又本着社会使命维护公共利益，敢于建真言、建诤言。

    综上所述，人民政协在健全社会主义协商民主制度中蕴含着极大的活力和潜力。人民政协通过不断创新，必将进一步实现履职方式与协商民主理念的契合，完成工作模式与协商民主原则的对接，促进协商民主的良性发展；必将和其他民主形式一道，有力推进中国特色社会主义政治制度建设，促进社会主义政治文明。

（作者：人民政协报社社长）

（责编：杨国军）

 

注 释：

  [1]胡锦涛在庆祝中国人民政治协商会议成立60周年大会上的讲话。

  [2]温家宝在十届人大五次会议记者招待会上回答记者提问，2007年3月16日。

  [3]陈家刚：《借鉴现代民主理论新成果，大力推进中国特色的协商民主》，载《中国政协·理论研究》，2008年第2期。

  [4]2007年11月国务院新闻办发布的《中国的政党制度》。

  [5]俞可平：《民主与陀螺》，北京大学出版社2006年版，第65页.

  [6]河南省安阳市政协创造性地推出了“思辩堂”这一民主模式。所谓“思辩堂”，就是在对关系社会经济发展的重大事项和热点问题调查研究的基础上，通过政协委员和专家学者辩论、争鸣的方式，引发思想的辨析、观点的碰撞，集思广益，促进决策的科学化民主化的一种协商形式。

  [7]罗豪才、张世泰：《协商民主及其软法机制》，罗豪才主编：《软法与协商民主》，北京大学出版社2007年版，第127页。

  [8]王英津：《论程序政治》，载《中国政治》，2002年第7期，第25页。

  [9]林尚立：《协商政治：对中国民主政治发展的一种思考》，载《学术月刊》，2003年第4期。

  [10]罗豪才：《人民政协与软法之治》，载《中国政协·理论研究》，2009年第1期，第10页。

  [11]贾庆林在十一届全国政协第十九次常委会闭幕会上的讲话。

  [12]转引陈惠丰：《协商民主与人民政协》；罗豪才主编：《软法与协商民主》，北京大学出版社2007年版，第57页。

  [13]参阅朱光磊：《当代中国政府过程》，天津人民出版社1997年版，第82-185页。

  [14]陈家刚：《协商民主与当代中国政治》（前言）,中国人民大学出版社2009年版，第4页。