案由：关于尽快制定《烟草危害预防控制法》的提案
提案人：金大鹏王宇王红阳史大卓池慧李文志李秀华李佩文李森恺杨金生姜洪池
审查意见：建议国务院交由工业和信息化部会同卫生部办理
主题词：烟草管理
烟草烟雾是一种环境污染物质，它含有约7000多种化学物质，其中有60多种致癌物，包括尼古丁等生物碱、胺类、醇类、烷烃、氮氧化物、多环芳烃、重金属元素、有机农药等。严重损害人居环境，不仅危害人们的身体健康，而且威胁到人们的心理和精神健康，特别是青少年和女性等弱势人群。过去的50年，全球科学研究从流行病、毒理学等不同角度证明了吸烟是肺癌、呼吸系统疾病、冠心病、脑卒中等多种疾病发生和死亡的重要危险因素。长期追踪研究表明，烟草导致70%—80%的超量死亡，目前已成为全球前8位死因中6种的主要危险因素。吸烟还带来社会和家庭损失，侵犯公众的环境安全和公共健康等基本权利，已经成为影响全球人群健康的最重要的公共卫生问题之一。因此世界卫生组织（WHO）制定了《烟草控制框架公约》（以下简称《公约》），并于2005年2月27日正式生效。我国吸烟人数为3.5亿，居世界之首而遭受被动吸烟危害的人数更高达7.4亿，其中15岁以下儿童有1.8亿；2005年由吸烟导致的死亡人数近120万，超过了艾滋病、结核、交通事故以及自杀死亡人数的总和。我国与吸烟和吸“二手烟”有关的疾病，如脑中风、冠心病、糖尿病、肺癌和乳腺癌呈明显上升趋势，如不采取措施，预计到2020年死亡人数将达到200万。为应对这样一种严峻的形势，保护我国公民免受烟草烟雾的危害，我国政府于2003年10月签署了《公约》。2005年8月第十届全国人大常委会第十七次会议批准了《公约》。2006年1月《公约》在我国正式生效。根据《公约》的要求，缔约方必需在公约生效后的5年内全面履约。截至2011年1月《公约》在我国已生效5年，但我国控烟的效果微弱，吸烟率居高不下。通过多项调查进行综合评估，中国政府为履行《公约》而实施有效控烟政策的总得分仅为百分制的37.3分。和其他国家相比，中国控烟效果处在100多个《烟草控制框架公约》缔约国的最末几名。履约不力严重损害中国的国际形象和国际声誉。
当前我国的履约工作进展存在许多问题。如《公约》第13条规定：每一缔约方应在《公约》对其生效后的五年内，根据其宪法或宪法原则，采取立法的、行政的以及实施其他措施，广泛禁止所有的烟草广告、促销和赞助。但时至今日我国仍没有出台全面禁止烟草广告、促销和赞助的法律。
上述问题的存在有多方面的原因，但目前没有一部全国性的控制烟草危害的法律是最根本的一条。对烟草使用进行法制监管是国际上有效控烟的成功经验。《公约》在中国生效已6年多，但我们的承诺至今仍没有兑现，负责任大国的形象已受到严重损害，为全面履行《公约》，作为负责任的缔约方，中国有义务制定控烟的法律，以便更有效地采取相关措施，控制吸烟，维护人民健康。
健康权是我国法律上规定的公民的基本权利。我国宪法虽然没有明文规定健康权作为公民的基本权利，但是根据宪法第33、21、26、36、45诸条可以明确解释出健康权的内容。以及《民法通则》、《刑法》等法律中对健康权的规定，都充分反映了我国对公民健康保障的立法宗旨和态度。因此政府有责任减少危害公众健康的一切因素的扩散和使用。
《公约》第5条第2款规定了缔约方的一般义务：“每一缔约方应根据其能力，采取和实行有效的立法、实施、行政和其他措施并酌情与其他缔约方合作，以制定适当的政策，防止和减少烟草消费、尼古丁成瘾和接触烟草烟雾。”
《公约》在我国全面履行举步维艰，原因主要在于我国现行相关法律规定与全面履行《公约》的要求尚存在很大差距：没有一部专门的全国性控烟法律；地方法规位阶比较低，禁止吸烟的场所有限且不统一，可操作性不强，不足以起到应有的法律效果。《烟草专卖法》、《广告法》等涉及的控烟内容并不能满足当下实现控烟任务的需要，也与《公约》的精神和要求有一定差距，不能担当起社会控烟的法律依据的重任。行业控烟工作也存在范围有限、体制不健全等问题。因此为兑现中国向国际社会的郑重承诺，弥补全国性控烟法律的空白，维护公众健康，现依据《公约》的相关规定，参考其他国家烟草控制的法律法规，根据我国实际，特拟定《烟草危害预防控制法（草案）》以供审议。
草案应包括如下内容：
第一章总则
立法目的——保障人民身体健康，维护公众安全环境权益，提倡社会公德，减少吸烟和被动吸烟造成的危害。
适用范围——本法所指的控烟适用范围，是指在中华人民共和国管辖范围内的领土。
基本原则——政府主导原则、健康保障原则、公众参与原则、预防控制原则。
监管体制——各级人民政府、各级卫生行政主管部门。
相关条款——加强教育、交流、培训，提升公众意识。
第二章控制烟草消费
第一节防止二手烟草烟雾危害
采取有效措施保护所有人免于烟草烟雾暴露，需要在特定空间或环境完全消除吸烟和烟草烟雾，以建立百分之百的无烟环境。范围应包括室内工作场所、室内公共场所、公共交通工具和其他适当的室外公共场所。
第二节烟草制品包装和警示性标签政策
烟草制品包装上应使用大而明确的健康警告，占据主要可见部分的百分之五十及以上。执行有效措施，以确保烟草制品包装和标签不得以任何虚假、误导、欺骗或可能对其特性、健康影响、危害或释放物产生错误印象的手段推销烟草产品。其中包括“淡味”、“低焦油”和“超淡味”等词语。第三节价格和税收措施
通过提高烟草税和烟草价格降低消费、引导吸烟者戒烟。把税收政策和价格政策作为国家总体卫生政策的一部分。所有的烟草制品都应缴纳相似的税收，并且需要定期根据通货膨胀率调整。廉价烟草制品的税收应该与卷烟等较高税收的烟草制品的税收相当，以避免消费替代。
第四节促进和支持戒烟加强戒烟
医疗技术的研究；
鼓励医疗卫生服务机构提供戒烟帮助，将诊断、治疗及咨询服务纳入国家卫生医疗服务体系。
第三章控制烟草供应
第一节监测烟草使用与预防政策
主要手段是采取贸易限制、减少国家对烟草生产价格的支持和补贴；
打击烟草制品非法贸易。
第二节技术支持
国家开展相关研究，促进与烟草控制有关的技术、知识、技能的开发、利用。
第四章控制烟草销售
第一节烟草广告、促销和赞助管制
全面禁止各种形式的直接和间接的境内和跨境的烟草广告、促销和赞助活动。所有个人都有不为各种形式的烟草广告、促销和赞助所触及的权利，不论这些形式是直接、间接、明确、暗含还是偶尔。
第二节销售管制
禁止向未成年人（十八岁以下）销售烟草制品或具有烟草制品形状的实物；
禁止向未成年人（十八岁以下）免费发放烟草制品；
禁止以小包装或分支销售烟草制品。
第五章监督管理
明确负责控烟工作的各职能部门的职责；
明确禁止吸烟场所经营管理者的职责；
鼓励非政府组织参与吸烟控制；
鼓励公众参与，赋予监督、举报权。
第六章法律责任
依据情节轻重，对违反《烟草危害预防控制法》的单位和个人给予处罚：
对违反该法律的行政机关工作人员给予处分；
相应的救济手段。
第七章附则
对主要术语进行解释。
附录：对立法推动过程中可能遇到挑战的应对：
立法初期，可能面对来自烟草行业的阻力。对此应在国家制定的可持续发展战略框架下，在科学发展观的指导下，利用现有的技术成果，同时加大财政支持力度，以实现该行业的结构转型、转产，开发烟草在工业和医药用途方面的产品，帮助烟草种植者和生产工人度过经济困难。（或者通过立法或政策推动“当地替代产业”的迅速发展，以取代部分地方政府和人民对烟草业的依赖。）
附件：
中华人民共和国烟草危害预防控制法（草案）
第一章 总则
第一条（宗旨）
为预防控制烟草的危害，维护公众健康，依据我国《宪法》制定本法。
第二条（管理机制）
建立履约协调机制，保障履约措施切实落实到位。国务院卫生行政部门作为组长单位，为主管机关，国家发展和改革委员会、外交部、财政部作为副组长单位。海关总署、国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、工业和信息化部、教育部、农业部等部门作为履约协调机制成员。
由国务院卫生行政部门牵头，联合相关部委，邀请社会有关各方参与，制定国家烟草控制中长期行动计划，明确各阶段烟草控制的目标、措施，开展烟草控制的项目，减少烟草使用和被动吸烟。
第二章 烟草税收与烟草管理
第四条（原则）
增加烟草税收，提高烟草价格。禁止对低档卷烟实施补贴政策。（这是《公约》第六条的义务要求。）
第五条（烟草危害防制税）
烟草制品应征收，金额如下：（按每包二十支一元计算）
一、卷烟：每千支人民币五十元。
二、烟丝：每公斤人民币五十元。
三、雪茄：每公斤人民币五十元。
四、其它烟草制品：每公斤人民币五十元。（建议适用浮动税率，可规定上下限，似更科学）
前项健康危害防制税收，主管机关及财政部每二年邀集财政、经济、公共卫生及相关领域学者专家，依下列因素评估一次：
一、可归因于吸烟的疾病，其罹病率、死亡率及全民健康保险医疗费用。
二、烟草消费量及吸烟率。
三、烟草税占平均烟草制品零售价的比率。
四、人均国内生产总值及物价指数。
五、其它影响烟草制品价格及烟草危害防制的相关因素。
第一项金额，经主管机关及财政部依前项规定评估结果，认为有必要调高时，应报请国务院核定，并送全国人大审查通过。但每次调整幅度以平均烟草制品零售价的百分之十为上限，且调整后金额加计烟草制品应征税额的总额不得超过平均烟草制品零售价的百分之八十。
烟草危害防制税应用于中央与地方的烟草危害防治、提供戒烟服务、帮助烟农及相关产业工人转产、烟草控制学术研究等。具体办法由主管机关会同财政部于本法通过后三个月内制定，并报送全国人大审查。
第六条（禁止销售的行为）
禁止以下列方式销售烟草制品：
一、自动贩卖、邮购、电子购物或其它无法辨识消费者年龄的方式。
二、开放式货架等可由消费者直接取得且无法辨识年龄的方式。
三、烟草制品销售单位（包括零售点）不得以少于二十支的方式出售卷烟，但雪茄不在此限。
国家工商总局负责该类行为的查处。
第七条（卷烟包装标识与标签的原则）
一、烟草制品包装和标签不得以任何虚假、误导、欺骗或可能对其特性、健康影响、危害或释放物产生错误印象的手段推销一种烟草制品，包括直接或间接产生某一烟草制品比其他烟草制品危害小的虚假印象的任何词语、描述、商标、图形或任何其他标识，和“低焦油”、“淡味”、“超淡味”或“柔和”等词语。
二、在烟草制品的每盒和单位包装及这类制品的任何外部包装和标签上带有说明烟草使用有害后果的健康警语，并包括其他适宜信息。要求这些警语和信息必须经卫生主管部门批准，应轮换使用，警示语应大而明确、醒目和清晰，可以明确表达烟草可能产生的健康危害，宜占据主要可见部分的百分之五十或以上，但不应少于百分之三十，同时应配以健康后果的图片。（《公约》第十一条要求）
卷烟包装标识与标签应起到警示大众烟草危害的目的。
前项内容、面积及其它应遵行事项，由卫生主管机关牵头制定。并定期公布健康警语所取得的效果。
第八条（危害标识）
除第七条第二款规定的警语外，在烟草制品的每盒和单位包装及这类制品的任何外部包装和标签上，还应包含国家当局所规定的有关烟草制品成分和释放物的信息。但不允许出现暗示某种烟草制品危害较小的信息，如焦油、尼古丁和一氧化碳含量的数字。
前项尼古丁及焦油不得超过最高含量；其最高含量与其检测方法、含量标示方式及其它应遵行事项之办法，由相关主管部门制定。
第九条（烟草业申报的材料）烟草制品制造及输入业者应申报下列资料：
一、烟草制品成分、添加物及其相关毒性资料。
二、烟草制品排放物及其相关毒性资料。
前项申报资料应报送主管机关，由其定期主动公开；必要时并得派员取样检查（验）。
第十条（禁止烟草广告、促销和赞助的原则）
清晰定义并全面禁止所有形式的烟草广告、促销和赞助。规定广播、电影、电视、报纸、杂志等媒体无偿登载和播放支持反烟草公益广告（如吸烟有害的警语和警告图像等）的最低限量。（《公约》第十三条的要求）
第十一条（禁止烟草广告）
促销烟草制品或为烟草广告，不得以下列方式为之：
一、广播、电视、电影、录像、互联网、报纸、杂志、广告牌、海报、单张、通知、通告、说明书、样品、招贴、展示或其它文字、图画、物品等。
二、以采访、报道介绍烟草制品或假借他人名义的方式。
三、以折扣方式销售烟草制品或以其它物品作为销售烟草制品的赠品或奖品。
四、以烟草制品作为销售物品、活动的赠品或奖品。
五、以烟草制品与其它物品包裹一起销售。
六、以单支、散装或包装的方式分发或兜售。
七、用与烟草制品品牌名称或商标相同或近似之商品宣传。
八、以茶会、餐会、品尝会、演唱会、演讲会、体育或公益等活动，或其它类似方式宣传。
九、其它经主管机关公告禁止的方式。
第十二条（销售场所的警示标识）
烟草制品销售场所，应采用警示图文的形式，在明显处标示第七条第二项、第十三条第一项及第十四条的内容；烟草制品展示，应以使消费者获知烟草制品品牌及价格为限。
前项标示与展示之范围、内容、方式及其它应遵行事项，由国务院卫生行政部门制定，工商行政部门负责监督实施。
第三章 儿童及少年、孕妇吸烟行为之禁止
第十三条（强行禁止吸烟人群）
未满十八岁者不得吸烟。
孕妇不得吸烟。（以上两款不具有可操作性，且未必符合基本法理精神，特别是第二款。建议修改）
父母、监护人或其它看护人应禁止未满十八岁者吸烟。
第十四条（禁止被迫使吸烟人群）
任何人不得为未满十八周岁者提供烟草制品。
任何人不得强迫、引诱或以其它方式使孕妇吸烟。
第十五条（禁止类烟草制品的物品）
任何人不得制造、输入或贩卖烟草制品形状的糖果、点心、玩具或其它任何物品。
第四章 防止二手烟草烟雾危害
第十六条（防止二手烟草烟雾危害原则）
采取有效措施防止接触烟草烟雾，需要在特定空间或环境完全消除吸烟和烟草烟雾，以建立百分之百的无烟环境。
所有人都应受到保护，以免接触烟草烟雾。所有室内工作场所和室内公共场所都应是无烟的。
卫生行政管理部门负责监督执行。
第十七条（特别关注的场所）
实现室内百分之百无烟，应包括但不限于下列场所：
一、学前教育机构、中小学和其他未成年人集中的室内外场所；
二、大中专院校的室内场所；
三、妇幼保健院（所）、儿童医院、儿童福利院的室内外场所及其他医疗卫生机构和养老院（老年公寓）、疗养院的室内场所；
四、图书馆（室）、博物馆、美术馆、展览馆、档案馆、少年宫、纪念馆及其它科教、文化、艺术场所的室内场所；
五、金融、邮政、电信、股票交易等企业营业场所的室内场所；
六、公共电汽车、出租汽车、轨道交通车辆、客渡轮、火车、飞机等公共交通工具内及其售票室、等候室；
七、商品批发、零售营业场所的室内场所；
八、旅馆、餐饮的室内场所；
九、影剧院、音乐厅、电影院、卡拉OK厅、录像厅、歌（舞）厅、游艺厅（室）及其它供公众休闲娱乐之室内场所；
十、表演厅、礼堂、展览室、会议厅（室）及电梯间内；
十一、国家机关、企事业单位、社会团体的室内场所；
十二、体育、健身场馆的室内场所及室外的观众坐席、比赛赛场区域；
十三、旅游景区（点）的室内场所；
十四、经法律、法规、规章确定的其他禁止吸烟的公共场所。
第五章戒烟服务
第十八条（戒烟服务）
一、卫生行政部门应制定戒烟服务工作规划，推动戒烟服务技术和标准的推广。
二、医疗卫生保健设施和康复中心应提供烟草依赖诊断、咨询、预防和治疗服务。
三、戒烟服务应纳入基本医疗服务，戒烟类药品纳入基本药物目录。
第六章建立监测体系，评估烟草控制进展
第十九条（监测）
一、建立综合的烟草流行病学监测体系，包括烟草消费和有关社会、经济及健康指标，烟草业的活动，控烟相关政策的执行效果。
二、将烟草监测纳入常规公共卫生监测体系中。
三、每三年开展一次监测评估工作。
第二十条（报告）
评估烟草控制进展，定期向人大报告、向公众公布烟草控制效果。
第七章处罚
第二十一条违反本法第六条，从事禁止销售烟草制品的行为之一的处以五千元以上、十万元以下的罚款。
第二十二条违反本法第九条，未申报或未如实申报的，给予警告，对警告无效者，可处以十万元以下的罚款，如半年内仍未改正者，取缔生产资格。
第二十三条违反本法第十一条，有从事烟草广告行为之一者，处以五千至二十万元的罚款，情节严重者，取消生产许可资格。
第二十四条违反本法第十四条、不得吸烟的人群吸烟者，警告，履教不改者，处以二百元的罚款，对不执行本法的场所处以一万元的罚款。
第二十五条违反本法第十五条，供应人或是强迫他人吸烟者，处以二百元以下的罚款，情节严重者，追究刑事责任。
第二十六条违反本法第十六条，没收类烟草制品，并处罚款五千至二万元，情节严重者，取缔销售资格。
第二十七条违反本法第十九条，场所管理人有责任进行劝阻，场所管理人未进行劝阻，任其进行者，处以三千至十万元的罚款。
第二十八条违反本法第十九条，在禁止吸烟的场所吸烟的个人，处以二百至一千元的罚款。
附则
第二十九条本法自二○××年×月×日实施。
附录
本法用词定义如下：（参考《公约》定义）
一、“烟草制品”系指全部或部分由烟叶作为原材料生产的供抽吸、吸吮、咀嚼或鼻吸的制品。
二、“吸烟”为包括拥有或支配点燃的烟草制品，而无论是否实际吸入或呼出烟雾。
三、“烟草控制”系指通过消除或减少人群消费烟草制品和接触烟草烟雾，旨在促进其健康的一系列减少烟草供应、需求和危害的战略。
四、“烟草业”系指烟草生产商、烟草制品批发商和进口商。
五、“烟草广告和促销”系指任何形式的商业性宣传、推介或活动，其目的、效果或可能的效果在于直接或间接地推销烟草制品或促进烟草使用。
六、“烟草赞助”系指目的、效果或可能的效果在于直接或间接地推销烟草制品或促进烟草使用的，对任何事件、活动或个人的任何形式的捐助。
七、“非法贸易”系指法律禁止的，并与生产、装运、接收、持有、分发、销售或购买有关的任何行径或行为，包括意在便利此类活动的任何行径或行为。
八、“工作场所”为“公众在其就业或工作期间使用的任何场所”，不仅应包括有偿工作，还应包括志愿工作，只要后者通常是付给报酬的工作（不支付报酬的志愿者工作场所，似乎不应例外）。此外，“工作场所”不仅包括进行工作的场所，还包括工作人员在就业期间使用的附属或关联场所，例如包括走廊、升降梯、楼梯间、大厅、联合设施、咖啡厅、洗手间、休息室、餐厅以及附属建筑，例如工棚和临时建筑。工作期间使用的车辆也属于工作场所，应据此加以专门认定。
九、公共场所为公共场所涵盖公众可以进入的所有场所，或供集体使用的场所，无论其所有权或进入权。
十、公共交通工具为用于运载公众以换取报酬或商业利益的任何车辆，包括出租汽车。
十一、“百分之百无烟”包括但不仅限于不存在可看见、闻到、感觉或测量到的烟草烟雾的空气。
十二、“室内”为包括有顶部遮蔽或一处或多处墙壁或侧面环绕的任何空间，而不论顶部、墙壁或侧面使用了何种物料，也不论该结构是永久的还是临时的。
