案由：关于从战略高度推进宽带化建设的提案
提案人：邬贺铨
审查意见：建议国务院交由工业和信息化部会同财政部办理
主题词：信息建设
一、中国宽带化目前仍处于低水平
在2008年发布的“OECD国家宽带增长与战略”中，将普及率、覆盖、业务与速度、价格、选择与竞争作为评价国家宽带市场的五项准则。美国信息技术创新基金会（ITIF）将普及率、平均下载速度和每月支付费用作为比较各国宽带排名的依据。国际电信联盟（ITU）将固网和移动宽带普及率及网民人均国际互联网干线带宽作为衡量各国信息通信技术发展指数（IDI）的重要指标。
关于普及率，有两种统计方法，一是网民数，另一是注册的宽带用户数，后者还可分为固网与移动，通常将活动的3G用户作为移动宽带用户。在网民普及率方面，2011年我国为38.3％，高于32.7％的全球平均水平，在固网注册的宽带用户普及率方面，我国为11.7％，也高于8.5％的全球平均水平，但移动宽带用户普及率方面，我国为9.48％，低于17％的全球平均值，也低于10.7％的亚太平均水平。上述三项指标综合得到ICT发展使用指数，我国在全球排名2008年位居第70名，2010年还落到了第72名，即在宽带普及率方面我国相对其它国家进步还不够快。
关于网速，可以从网民人均国际干线带宽和用户端口速率两种方式来衡量，后者有接入速度标称值与实际下载速率之分，对用户而言有意义的是实际可获得的下载速率。2011年底我国网民人均的国际干线带宽为2.7kbps，与2010年的2.389kbps相比略微提高，但亚太地区2010年平均为10.74kbps，而香港特区为24.5kbps，韩国为118.8kbps，在150个国家中我国排在第120名，可见我国差距很大。按照Akamai公司的测试评估，2011年中我国注册的互联网用户平均下载速率1.15Mbps，较香港特区的10.3Mbps还差一个数量级，与美国PandoNetworks在2011年9月公布的2011上半年全球平均下载速度4.64Mbps相比，我国（1.96Mbps）也不到一半，位列全球第80名之后，由此可见从下载速度看我国宽带化在国际上仍处于低水平。在移动宽带接入速率方面，据CiscoVMI2011报告的移动互联网下行速度数据，2010年中国为50kbps，全球平均为215kbps，日本和韩国达到1.4Mbps，我国差距较大的原因是3G的普及率仍较低。宽带上网资费是衡量宽带水平的重要指标。
宽带上网资费往往有多种套餐，会随接入速率、包月或包年、流量封顶量、时间封顶量、与其它业务的捆绑等不同而不同，通常以包月情况下1Mbps接入速率时的月资费作为比较对象，考虑到各国经济发展情况不同，也有以包月资费相对人均GNI来评价。ITU采用一般网民1GB下载量的月租费相对人均GNI值来比较各国的宽带价格水平，中国为5.9％，排名第91位，而中国澳门和香港为0.3％和0.6％，分列全球第2和第4名。ITU另有一个报告给出2010年固网上网费用占月收入的比例，在49个最发达国家低于2％，有35个发展中国家低于5％。CNNIC 2008年6月公布在家上网的网民月均家庭上网接入费用为77元/月，网民平均月收入为1787元，我国上网费占收入的4.3％。我国电信运营商近来提出宽带提速不提价，给予网民实惠。但很多国家步伐更大，根据OECD Communications Outlook 2011年的统计，从2008年9月到2010年9月，OECD在所选的宽带连接的下载速度年均提高15％（DSL）和20％（Cable），而价格年均下降2％（DSL）和5％（Cable）。
ITU综合考虑通信普及率和带宽及国家的教育水平，给出ICT发展指数，最高分为韩国的8.4分，中国得分从2008年的3.17提高为2010年的3.55，但相对其它国家进步幅度不够，排名反而从2008年的第75名降到第80名。总之，从各方面的指标看中国的宽带化不仅落在发达国家后面，也落在三十多个发展中国家的后面，这与我国的国际地位很不相称。
二、中国宽带战略出台滞后发达国家素来重视宽带化，尤其是在国际金融危机后，更是将复苏经济并引发新的增长点的希望寄托在宽带化上，纷纷发布宽带战略，带动了众多的发展中国家也相继出台了促进宽带化的措施。据不完全统计，全球有112个国家和经济体都制订了宽带化发展规划或出台了有关政策，而目前我国尚未正式公布国家宽带战略。
上述大多数的规划都提出了明确的宽带目标。例如美国国家宽带计划提出到2020年至少一亿美国家庭应能使用平价宽带，实际下载速率至少达100Mbps，实际上传速率至少达50Mbps，每个美国社区都应能获得至少1Gbps的宽带服务等。欧盟规定各成员国应在2012年前制定国家宽带发展计划，2013年宽带100%全覆盖，2020年至少达到30Mbps，50％的家庭达到100Mbps的目标。芬兰把宽带接入权确认为公民基本权利之一，要求芬兰所有的网络服务商在2010年底有义务为用户提供1Mbps的下载速度，2015年达到100Mbps。韩国的“IT大运河”目标是2012年所有家庭有线接入1Gbps，无线100Mbps。巴西的“全国宽带计划”提出到2014年使上网人数增长3倍，宽带普及率提高至45%，同时将月租费降至15至35雷亚尔（约8.7—20.2美元）。印度发布的“关于推进国家宽带计划的建议”提出，2013年前所有行政村实现光纤接入，2014年大城市、中小城市和农村的家庭固定宽带下载速率分别为10Mbps、4Mbps和2Mbps。
很多规划还提出明确的投资规模及资金来源。在美国2009年经济振兴计划7870亿美元中，用于宽带激励为72亿美元。欧盟提出立法建议在2009和2010年以10亿欧元用于宽带网建设，还通过农村发展农业基金会投资10.2亿欧元用于农村宽带网，欧盟的一些国家分别提出投资计划。在瑞典宽带设施投资中，中央政府占51%，地方政府11%，运营商30%，EU结构基金7%，地区策略资金1%。澳大利亚的经济激励计划中11％的投资用于宽带建设。韩国政府和业界计划在未来5年共投资246亿美元于“IT大运河”项目，其中中央政府出资9.38亿美元，中央政府还为之前承诺的光纤入户（FTTH）工程投资283亿美元。印度为农村宽带化将通过普遍服务基金投入41.8亿美元，“甘地农村就业保障计划”还将投入30.9亿美元支持农村信息化。
一些国家的宽带规划还提出了激励宽带网建设的措施。例如美国FCC在2011年10月通过了针对普遍服务基金和运营商间补偿制度的改革计划，创立一个年度预算高达45亿美元的新的“连接美国基金”。欧盟提出促进宽带投资的一系列措施，包括支持投资者介入土木工程建设，颁发许可，制订计划在楼房基础设施中布线或线路升级，充分利用已列入ICT基础设施与服务投资计划的结构与农村发展基金，确保协调分配频谱。德国、法国和美国等决定将大部分的“数字红利频谱（模拟电视转向数字电视后空余的频谱）”用于宽带服务。日本政府通过给予加快折旧政策和无息贷款并提供农村部署光纤入户成本1/3的津贴，要求NTT不管盈利与否都要部署光纤入户。
2011年10月国际电信联盟和联合国教科文组织联合制订的2015年宽带目标，要求所有国家都应有国家宽带规划或战略，发展中国家家庭宽带接入普及率要从2010年的16％提升到2015年的40%，互联网普及率达到50％，或在他们的普遍服务（UAS）定义中包括宽带，要求所有宽带服务价格不高于平均月收入的5％。
三、需要从战略高度认识和推进我国宽带化
各国重视宽带化缘于宽带化对经济社会的发展和就业都有很大的促进，是投资少见效快的战略举措。根据世界银行最近对120个国家的计量经济分析，宽带服务每增长10个百分点，会带来1.3个百分点的经济增长。2009年1月美国国会备忘录称，在宽带上每投入1美元，能给全社会产生10倍的回报。欧盟研究表明，宽带分别提高制造业和服务业劳动生产率5％和10％，对欧盟国内生产总值增长的贡献率达到0.71％，宽带化对上下游产业就业的拉动作用是传统产业的1.7倍。爱立信公司预测，全球宽带普及率增加10％，将拉升国内生产总值增长1％，对中国而言将推动国内生产总值增长2.5％。宽带化还为就业开辟了新空间，韩国的“IT大运河”计划五年内将创造17.7万亿韩元（即157亿美元）的附加值和12万个工作岗位。据美国布鲁金斯学会的研究，美国每个宽带制造岗位能够产生2.91个其他新工作岗位，每个宽带服务业岗位将能产生2.52个其他新工作岗位，宽带普及率每增加一个百分点，各州的年就业率就可增长0.2％—0.3％。宽带发展每年为欧盟带来新增10.7万个就业岗位。IBM公司预计，中国建设宽带网投资500亿元，可以增加84万个就业岗位。中国阿里巴巴公司报告每增加1%的中小企业使用电子商务，将带来4万个新增就业机会。
四、需要澄清宽带化发展的误区
中国在应对金融危机的四万亿元投资中没有安排对信息基础设施的内容，我国的宽带化已经落后了，指导思想不够明确，缺乏明朗的国家战略目标和措施是主要原因，这与对宽带化的认识还未到位有关。因此需要澄清以下一些误区：
（一）宽带化的正面作用要长期才能见效，而负面影响是眼前的，微博等对社会的影响会因宽带化而扩大，一些不良甚至影响社会稳定的视频会传播得更快，宽带化会带来更多安全监管难题，对社会管理是严峻挑战。事实上互联网的安全问题一直存在，总是魔高一尺道高一丈，我国在宽带化进展上的迟缓，并不能增强我们对信息安全的防护能力，相反会因为缺乏在宽带化环境的磨练，信息安全技术难以与时俱进。而且互联网本来是双刃剑，不能因噎废食，要趋利避害，充分发挥宽带化宣传党的声音和先进文化的威力。
（二）从促进经济发展出发应支持企业宽带化，但民众的宽带化以娱乐为主，没必要过快发展。
事实上大量小微企业通常是以普通用户接入方式使用互联网，下载速率长期低迷，对小微企业的技术进步和电子商务发展极为不利；中央提出要加快农村科技的发展，农村更是以普通用户方式接入互联网，宽带化是重要手段；而且一般网民上网也不仅是娱乐，了解新闻、学习、通信等都希望有更好的宽带化环境，需要有广大民众用得起的宽带化。
（三）电信运营商不差钱，宽带化不必国家投入。
诚然，运营商是实施宽带化的主体，但农村的宽带化投入高，回报周期长，甚至亏损。电信运营商都是上市公司，从资本市场的反映看，他们不愿意在农村宽带化上下大力气，仅仅依靠运营商企业的社会责任不足以积极推进农村的宽带化，一些电信运营商用提高城市上网费来补农村，这也导致上网费居高不下，招致网民不满。发达国家也都对在农村特别是宽带化尚未覆盖的地区给予宽带化补贴或承担其中投资的一部分。目前已有36个国家将宽带包括在普遍服务之内，由普遍服务基金支持农村宽带化的建设和运行维护，我国目前连电话的普遍服务机制都未建立，已经落在全球99个国家之后了，与电话相比，宽带化更需要有普遍服务机制。
五、对推进我国宽带化发展的建议
在国家“十二五”规划中提出加快建设宽带、融合、安全、泛在的下一代国家信息基础设施，全面提高宽带普及率和接入带宽，目标是到2015年实现城市20Mbps、农村4Mbps接入。工信部提出了2012年实施宽带普及提速任务，中国联通等已开始实施宽带提速不提价活动。在国家发改委《关于2011年国民经济和社会发展计划执行情况与2012年国民经济和社会发展计划草案的报告》中提出了“实施宽带中国战略，启动宽带上网提速工程和下一代互联网商用推广计划”。总的来说我国宽带战略已经滞后，希望国家宽带战略专门规划能够突出国家的主导作用，落实建设投资，有足够的激励政策力度，能够后来居上。为此特提出如下建议：
（一）尽快颁布国家宽带战略，并出台实施细则，明确政府和企业的责任，落实投资来源和激励政策。
（二）尽快建立宽带普遍服务基金，可从电信运营商上交国资委的分红中予以支持，该基金用于补贴从事农村和边远地区宽带普及工程建设的成本，建议补贴比例不低于建设成本的1/3。
（三）仿照国家对农机具购置补贴和农业生产资料综合补贴政策，参考对广播电视村通工程收视费和安装费收入三年内免征营业税或企业所得税的政策，对电信运营商在农村和边远地区的宽带业务收入予以财政补贴和税收优惠，以弥补运营商对农村和边远地区宽带化的运行与维护的负担。
（四）鼓励民间资本进入宽带设施建设和服务领域，放宽准入接入网和城域网。
（五）打破垄断，提倡合作，鼓励共享通信设施资源，包括光缆管道与基站站址等，同时开放驻地网，降低通信连接末梢的宽带化接入成本。
（六）在城市新建大楼和小区的建设规划审批中增加为光纤到户和移动通信基站建设提供配套设施的要求。
（七）为无线宽带规划更多的频率，优先考虑将模拟电视转数字化后腾出的频段用于宽带移动通信，以有效降低宽带移动通信网络建设成本。
（八）建立合理的网间结算体制，政府主管部门履行监控网间互联互通职责，将网间互联的畅通列入对运营商考核的指标，定期公布网间互联互通性能。
（九）政府主管部门定期公布排名前100的主要网站的访问延时，督促这些网站服务器容量和租用专线的带宽升级，避免形成带宽瓶颈。
（十）务实推进三网融合，丰富宽带化的业务，保障宽带化的信息安全，提升用户对宽带化的体验。
