谢德体委员：
您提出的《关于重视解决农村耕地撂荒严重问题的提案》收悉。经商国家林业局、国务院扶贫办，现答复如下：
一、关于按法定程序收回撂荒地，并重新发包。在《农村土地承包法》正式实施前，《土地管理法》第37条、《基本农田保护条例》第18条规定连续抛荒两年，发包方可以收回承包地重新发包。《农村土地承包法》颁布并正式实施后，禁止发包方收回农户承包地，包括撂荒的承包地。农民依法获得的土地承包经营权是一种用益物权，农民有自主经营的权利。当前，由于农村劳动力转移、农业比较效益低、生产水平低等原因，一些地方出现了撂荒的现象，对这些农户不能采取收回土地承包经营权的方式进行处罚，而应当通过提高农业生产效益、加强农业基础设施建设、调整产业结构、引导农民依法自愿流转土地等方式，提高农民爱土惜地的积极性，增加农民土地收益，以此来解决撂荒现象。
二、关于建立耕地流转机制。伴随城镇化、工业化和农业现代化进程加快，农村土地流转呈快速发展态势。截至2011年底全国耕地流转面积达到2.3亿亩，占家庭承包耕地总面积的17.8％。近年来各地按照要求，不断加强土地流转管理和服务。目前全国已有新疆、北京、天津等12个省（区、市）以党委、政府名义下发了规范和引导土地承包经营权流转的意见。一些地方初步建立了村有服务站点、乡镇有中心、县市有市场的土地流转服务体系，形成了以承包农户为流转主体，以专业大户、家庭农场、农民专业合作社为规模经营主体，以转包、出租为主要流转形式，以政府管理和服务为重要保障的多元化、多形式的市场化土地流转机制，促进了土地承包经营权规范有序流转。目前全国已有800多个县市设立了土地流转有形市场，1.3万多个乡镇设立了土地流转服务中心。但也存在着市场发育不完善，土地流转市场体系不健全，以及土地流转“非粮化”和“非农化”等问题。下一步我部将着力围绕解决这些问题，开展两方面的工作。一是加强土地流转管理。健全土地承包经营权流转管理制度，确保不改变土地集体所有性质、不改变土地用途、不损害农民土地承包权益；强化合同管理，推广使用示范合同文本，全面落实土地流转合同备案、登记制度；强化农地用途监管，纠正“非农化”；强化风险防范，规范土地流转形式，加强对大面积、长时间流转项目的监管；加强土地流转过程中新问题、新情况的研究。二是完善土地流转服务。加快培育土地流转服务组织，普遍建立村有服务站点、乡镇有流转中心、县市有交易市场的流转服务体系，开展信息发布、合同签订、政策咨询、价格评估、纠纷调处等服务。引导支持有条件的地方按照归属清晰、权责明确、形式多样、管理严格、流转顺畅的要求建立有形市场，搭建土地承包经营权市场交易平台。
三、关于退耕还林还草要与减少或避免撂荒相结合。中发〔2010〕1号和11号、中发〔2012〕1号、国发〔2010〕31号和《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》要求巩固和扩大退耕还林还草成果，在重点生态脆弱区和重要生态区位，结合扶贫开发、库区移民、中小河流治理和山洪地质灾害防治，适当扩大退耕还林规模，重点治理25度以上坡耕地。为贯彻落实中共中央、国务院有关精神，国家发改委会同农业部、国家林业局等有关部门研究起草了《重点生态地区退耕还林总体方案》，并于2011年12月上报国务院。目前国务院还没有批复该方案。根据有关要求，新增退耕还林任务要突出重点，重点治理重点生态脆弱区和重要生态区位的25度以上坡耕地。同时《退耕还林条例》规定，一是退耕还林必须坚持生态优先，应当与调整农村产业结构、发展农村经济、防治水土流失、保护和建设基本农田、提高粮食单产、加强农村能源建设、实施生态移民相结合；二是江河源头及其两侧、湖库周围的陡坡耕地以及水土流失和风沙危害严重等生态地位重要区域的耕地，优先安排实施退耕还林；三是尚未承包到户和休耕的坡耕地退耕还林的，只享受种苗造林补助费。下一步国家林业局将根据国务院的要求及有关部门的意见，在退耕还林规划编制和年度任务安排过程中，对重庆等存在撂荒地情况地区的退耕还林任务给予统筹考虑。
四、关于实施县（区）内移民或转户计划。易地扶贫搬迁是新时期专项扶贫工作之一，在坚持群众自愿的前提下，为实现搬得出、稳得住、能致富的目标，我们十分关注搬迁群众的后续产业发展问题。近年来随着易地扶贫搬迁工作的开展，地方政府协调搬迁户耕地的难度越来越大。目前四川、重庆等省市积极探索采取“梯度转移”形式，将不宜居住区农户转移到浅丘、平原等地，耕种常年外出务工人员土地。这种形式在一定程度上可以缓解耕地紧张现象，但也存在土地产权、户籍转移等制约因素。国务院扶贫办将在今后工作中要求各级扶贫部门在开展易地扶贫搬迁工作时，根据当地实际情况，合理编制规划，科学组织搬迁，切实解决自然条件恶劣地区贫困群众的生存发展问题，同时也将进一步加强撂荒地的转移使用与易地扶贫搬迁实现有效结合问题的研究。
五、建立农民专业合作社，引导大型超市或企业与农民签订“订单农业”。近年来农业部与有关部门密切协作，积极支持引导农民专业合作社广泛开展农超对接，积极探索农校对接、农社对接，截至目前全国已有1.56万家合作社与超市建立了稳定的产销关系，江苏等地一批合作社在城市社区陆续开设了直销店、连锁店。下一步我部将着力做好以下工作：一是进一步引导农民专业合作社做大做强。深入开展合作社示范社建设行动，在尊重农民群众和合作社意愿的前提下，引导合作社之间多种形式的联合与合作。二是与有关部门共同完善政策、加大扶持，设立合作社直销试点专项，支持合作社在公益性农贸市场和社区菜市场开设直销点，在城市社区建立直销店、连锁店，拓宽合作社产品营销渠道。三是支持合作社率先开展标准化生产，健全成员档案，实施安全生产记录管理，实现合作社产品质量可追溯。四是加强合作社信息化建设，鼓励合作社通过网络信息系统实时发布供求信息，逐步开展网上签约和交易试点，发展农产品电子商务。五是鼓励合作社与超市、高校后勤采购集团、城市社区、农资生产企业等开展“农超对接”、“农校对接”、“农社对接”、“农企对接”等系列对接活动。
六、关于对撂荒耕地进行普查，采取推广现代农业技术等措施解决耕地撂荒。我部高度重视农村承包耕地撂荒问题。2011年3月我部重点对18个省（自治区、直辖市）的土地撂荒问题进行了专题调研；今年2月我部又对北京、天津、上海、湖北、四川等五省（市）耕地撂荒情况进行了专题调研。从实地调查和各地反映的情况看，当前耕地撂荒现象在许多地方不同程度地存在，但撂荒的比例较低，且主要以季节性撂荒为主。造成耕地撂荒的主要原因是：青壮年劳动力外出务工，农村劳动力严重不足；种粮比较效益低，农民不愿意种田；农业基础设施差，许多耕地不便耕种；工业用地和房地产开发盲目占地或规划变更导致撂荒；基层农经队伍不健全、监管机制不到位导致耕地撂荒难以有效遏制。针对这些问题，我部将重点做好以下工作：一是落实和完善惠农政策，提高农民种地积极性。二是加强农业基础设施建设，提高耕地质量和产出水平。三是健全土地流转服务平台，及时发布流转信息，提供政策咨询，规范流转程序，指导签订合同，为土地流入方、流出方提供服务，促进土地有序流转。四是加强农业公共服务体系建设，推广现代农业技术，为种地农民提供高质量服务。五是推动建立健全耕地撂荒防范惩处机制，依法加强监管，调动地方政府解决撂荒问题的积极性和主动性。
感谢您对农业和农村工作的关心，希望今后继续支持我部的工作。
