赵光华委员：
您提出的《关于引导和扩大民间投资政策亟待落实的提案》收悉。经商工业和信息化部、财政部、国土资源部中国人民银行、银监会、证监会，现答复如下：
一、国家高度重视促进民间投资发展工作国家一直高度重视促进民间投资发展工作。为改善中小企业经营环境，促进中小企业健康发展，全国人大常委会于2002年颁布并于2003年正式实施《中小企业促进法》。国务院曾先后在2005、2009年颁布实施了促进非公有制经济发展和中小企业发展的综合性政策文件，最近又颁布实施了《关于进一步支持小型微型企业健康发展的意见》（国发〔2012〕14号）。特别是2010年5月国务院发布实施《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号，通称“新36条”），这是一份专门针对民间投资发展、管理的综合性政策文件，文件重点明确和细化了民间资本进入基础产业和基础设施、市政公用事业和政策性住房建设、社会事业、金融服务、商贸流通、国防科技工业等行业和领域的具体范围、途径方式和政策保障等一系列政策措施。
同时国家将民间投资作为一项重要战略任务，将其纳入国民经济和社会发展规划和年度计划。“十二五”规划纲要明确将鼓励民间投资发展作为支持和引导非公有制经济发展的重要措施，提出要“鼓励扩大民间投资，放宽市场准入，支持民间资本进入基础产业、基础设施、市政公用事业、社会事业、金融服务等领域”。2012年政府工作报告将鼓励民间资本进入铁路、市政、金融、能源、电信、教育、医疗等领域，列为今年需要重点落实的工作任务。
在上述立法及政策措施的推动下，近年来民间投资一直保持快速增长，2010年在城镇投资增速比2009年明显放缓的情况下，民间投资同比增长32.5％，占全社会固定资产投资的比重为51.1％，同比提高3个百分点；2011年民间投资同比增长34.3％，占全社会固定资产投资的比重达到58.2％，同比提高7.1个百分点；2012年1-6月全国固定资产投资（不含农户）150710亿元，同比增长20.4％，民间投资93657亿元，同比增长25.8％，占全社会固定资产投资的比重为62.1％。但是民间投资发展仍面临一些难题，正如您在提案中所指出的，民间资本“不易进入”、“不愿进入”、“不敢进入”、“不能进入”重点行业领域的问题目前尚未得到根本解决，这些是当前影响民间投资健康发展的主要问题。我们认为，这些问题与“新36条”发布后有关实施细则出台不及时或缺乏操作性有关。
二、鼓励民间投资发展实施细则顺利出台今年2月国务院明确了“上半年制定出台民间投资实施细则”的工作时限。之后各有关部门按照《国务院办公厅关于鼓励和引导民间投资健康发展重点工作分工的通知》（国办函〔2010〕120号）明确的重点工作及任务分工抓紧开展工作，进度明显加快。截至目前，各有关部门顺利完成了制定实施细则的工作任务，共出台细则42项，涉及医疗卫生、民航、工程技术研发、战略性新兴产业、交通运输、金融、铁路、能源、市政公用事业、水利、广播电视、物流和商贸流通、国土资源、体育、旅游、科技、教育，以及国有企业改制重组中积极引入民间投资，民间投资统计、监测分析和信息引导，工程咨询机构服务民间投资，安排政府性资金对民间投资主体同等对待，鼓励民营企业积极开展境外投资，制定法律文件听取商会和民营企业意见，发挥工商、质检、税务、价格促进民间投资发展的作用等领域和方面。同时18个省（区、市）人民政府出台了当地的实施细则。
在制定出台细则的过程中，有关部门力争在关键环节取得突破，迈出实质性步伐。例如在国有企业改制重组中积极引入民间投资的细则中，明确了引入民间投资的四项原则，提出了三种具体的市场化方式；在鼓励民间资本进入银行业的细则中，村镇银行主发起行的最低持股比例由20％降低到15％；在鼓励民间资本投资铁路的细则中，明确要“切实转变铁道部职能”，将加大体制机制改革创新力度放在更加突出的位置。其他实施细则也有很多创新点。
同时有关部门注重细则的可操作性。例如鼓励社会资本举办医疗机构的细则印发后，卫生部等有关部门相继发布了6个文件，健全社会办医的政策法规体系。民间投资定义和统计范围的规定印发后，国家统计局在系统内印发了工作细则，以增强数据统计及发布工作的可操作性。鼓励民间资本投资能源领域的细则，不仅细化了“新36条”规定的政策措施，还提出了煤炭、电网、炼油和新能源等领域的细化措施。此外鼓励民间资本进入农田水利、水土保持工程建设，以及市政公用事业、科技创新、体育、旅游、文化、境外投资等领域和方面的细则，也较为系统、具有可操作性。
细则出台后，各有关部门通过新闻发布会、撰写专题文章、接受采访等多种形式，加强对实施细则的宣传解读，使社会各界尤其是民营企业周知和掌握。这些实施细则的制定出台，有利于解决促进民间投资发展中存在的相关问题，增强民间投资进入相关行业和领域的可操作性。
细则出台后，社会舆论总体上给予积极肯定，认为细则既是当前稳增长的需要，更是深化改革的需要，充分体现了国务院促进非公有制经济发展的决心和有关部门落实新36条的诚意，有利于解决促进民间投资发展中存在的相关问题，增强民间投资进入相关行业和领域的可操作性。随着这些细则的实施，将会进一步提振民间投资信心，激发民间投资活力。与此同时，社会舆论也不同程度地反映，实施细则的制定出台还只是一个开始，要实现政策措施的真正落地还需要一个过程；一些细则的改革力度不够大，可操作性不够强，与民营企业的期望仍有差距，建议进一步明确进入相关行业领域的具体规则、标准和条件。此外也有一些意见涉及重大政策调整，需要进一步深入研究、统筹考虑。
三、关于鼓励民间投资发展的相关具体问题
（一）关于加快垄断行业改革，并与非公有制经济发展结合起来自2003年国资委成立以来，按照“依法合规、市场机制”的原则，建立了企业国有产权进场交易制度。据统计，2007年至2011年非公资本参与中央企业国有产权交易受让宗数共计2882宗，占交易总数的69％；受让金额共计688亿元，占交易总额的43％。目前全国统一的产权交易信息发布平台也已初步建立，通过统一公开的产权交易信息发布，产权市场平台将更好地发挥效用。同时国资委积极引导中央企业遵循市场规律，充分利用股票市场、债券市场等市场平台，引入各类所有制经济参与国有企业改制重组，充分发挥市场配置资源的基础性作用，国有资产有进有退、合理流动的机制已经形成。
今年5月国资委印发《关于国有企业改制重组中积极引入民间投资的指导意见》（国资发产权〔2012〕80号），明确中央企业和地方国资委要积极引入民间投资参与国有企业改制重组，发展混合所有制经济，建立现代产权制度，进一步推动国有企业转换经营机制、转变发展方式；强调了“两个不得”的规定，即国有企业在改制重组中引入民间投资时，应当通过产权市场、媒体和互联网广泛发布拟引入民间投资项目的相关信息，国有股东通过公开征集方式或通过大宗交易方式转让所持上市公司股权以及在产权市场公开竞价转让国有产权时，均不得在意向受让人资质条件中单独对民间投资主体设置附加条件；要求国有企业引入民间投资要积极运用产权市场、股票市场和股权投资基金三种市场化方式；明确了引入民间投资的四项基本原则，即符合国家对国有经济布局与结构调整的总体要求和相关规定、遵循市场规律、尊重企业意愿、平等保护各类相关利益主体的合法权益；注意防范引入民间投资时的五种风险，即暗箱操作风险、法律程序风险、职工安置风险、金融债权风险、市场监管风险。
（二）关于保障民间投资在经济上实现平等竞争
按照2004年国务院关于深化投资体制改革决定的要求，我委会同有关方面积极推进投资项目审批制度改革。一是减少政府核准的投资项目。各级政府只对《政府核准的投资项目目录》内的企业投资项目实行核准管理，约占企业投资项目个数的20％；其余项目实行备案管理。二是简化投资项目审核内容和环节。对于实行核准制的企业投资项目，只需办理核准项目申请报告一道手续，同时依据相关法律法规，应依法办理的规划选址、用地预审、环境影响评价和节能审查等作为项目核准的前置条件。三是规范企业投资项目核准制，提高透明度。发布实施《项目申请报告通用文本》、《企业投资项目咨询评估报告编写大纲》、《核准文件格式文本》等格式文本，指导企业申报工作，规范项目核准行为。同时实行信息公开，除涉密事项外，已经核准的项目均登录在发展改革委门户网站向社会公开。
从2010年年初开始，国务院法制办会同有关部门用近一年的时间，对现行行政法规进行了认真清理，对一批与现实要求不相适应的行政法规提出了废止或修改的建议，《国务院关于废止和修改部分行政法规的决定》（国务院第588号令）共废止行政法规7件，修改行政法规107件，172条。其中涉及民间投资的行政法规3件被废止，17件被修改。2011年对《城乡个体工商户管理暂行条例》进行修改完善，并于4月公布了《个体工商户条例》，为民间投资营造更加公平的市场环境。同时国务院法制办还组织了各地方、各部门法制机构开展规章清理工作。为落实“新36条”关于“在审查修改涉及民间投资的法规草案时，认真听取有关商会和民营企业的意见和建议，充分了解民营企业的合理要求”的规定，国务院法制办印发了《关于起草涉及民间投资的法律文件草案听取行业协会（商会）和民营企业意见的通知》（国法〔2012〕24号），进一步明确了具体工作要求。
（三）关于完善要素资源价格形成机制
为充分发挥价格杠杆对促进民间投资发展的作用，我委今年6月印发《关于利用价格杠杆鼓励和引导民间投资发展的实施意见》（发改价格〔2012〕1906号，以下简称《实施意见》）。《实施意见》提出，要深化资源性产品价格改革，促进民间资本在资源能源领域投资发展。将选择部分电力供需较为宽松的地区，开展竞价上网试点，鼓励符合国家产业政策、体现转变经济发展方式要求、具备一定规模的非高耗能企业，按照有关规定与发电企业开展直接交易试点，增加电力用户选择权。同时建立反映资源稀缺程度和市场供求关系的天然气价格形成机制，逐步理顺天然气价格，为民营资本参与天然气勘探开发业务创造条件。进一步完善水利工程供水价格形成机制，对民办民营的水利工程供水价格实行政府指导价，为供水、用水双方提供更大的协商空间。
在价格监管方面，《实施意见》提出，要大力加强反垄断执法，对达成垄断协议、滥用市场支配地位和滥用行政权力排除、限制竞争的行为，要依法严肃查处，保护民营企业公平竞争，保障民营企业合法权益。同时加强垄断性经营服务价格管理，规范涉及行政许可和强制准入的经营服务价格行为。规范金融服务价格行为，加强商业银行服务价格管理，鼓励商业银行提供免费服务，优化和调整银行卡刷卡手续费，开展商业银行收费专项检查，减轻商户负担，优化民营企业发展的金融环境。
（四）关于畅通民间投资融资渠道
1.关于试办社区银行。经过30多年的改革与发展，我国目前已建立了国有商业银行、政策性银行、股份制商业银行、城市商业银行、农村商业银行、农村合作银行和新型农村金融机构竞争发展、功能互补、层次多样的银行服务体系，为各个领域、不同层次的经济主体服务。目前我国银行业法人机构3973家，分支机构近20万家。
银监会积极鼓励和引导民间资本等各类资本参与发起设立或者投资入股村镇银行，今年5月印发实施的《关于鼓励和引导民间资本进入银行业的实施意见》（银监发〔2012〕27号），降低了村镇银行主发起行最低持股比例，由20％降低为15％。同时支持和鼓励部分城市商业银行按照社区银行的标准“做精、做细、做强”当地市场，为区域经济发展提供金融支持。
2.关于发展多层次中小企业信用担保体系，推进中小企业征信系统建设。规范发展融资性担保行业，对促进中小企业信用保证和资金融通方面具有重要意义。为此国家颁布实施了《关于促进融资性担保行业规范发展的意见》（国办发〔2011〕30号）和《融资性担保公司管理暂行办法》（银监会等7部委令2010年第3号），同时出台了一系列财税扶持政策，如服务中小企业占比、收费标准、放大倍数、代偿率及准备金提取等具体指标，体现了国家对通过中小企业信用担保机构缓解中小企业融资难题的政策导向。中央政策的出台激励地方各级人民政府推动建立省、市、县三级政策性担保机构，同时吸引了大量民间资本投资设立中小企业信用担保机构，促进了民间资本与实体经济中小企业资金需求的有效对接。截至2011年底，全国中小企业信用担保机构共计4439家，其中国有及国有控股的1072家，占比24％；民营担保机构3367家，占比76％，基本形成了政策性担保为主导、民营担保为主体的组织架构。同时中央财政重点扶持省级再担保机构，通过再担保发挥信用增级、风险分散、产业导向和行业整合的功能。目前全国已有15个省（区、市）建立了省级再担保机构，覆盖全国18个省市。下一步工业和信息化部将会同有关部门进一步完善中小企业信用担保体系，推进有条件的地方加快设立中小企业信用再担保机构，重点支持省级再担保平台建设，逐步形成一批以政府出资为主、规模较大、风险控制和辐射能力较强、信用良好的再担保机构，以进一步增强一般担保机构信用放大能力，快速提升整体效能，满足量大面广的中小企业对资金的迫切需求。
同时中国人民银行已建立了包括金融信用信息基础数据库、中小企业信用体系在内的较为全面的征信体系，并尝试将征信系统的接入范围扩大到小额贷款公司、融资性担保公司等主要由民间资本参与的机构之中。
3.关于大力发展扶持民营中小企业融资的政策性金融。目前负责为我国产品出口和“企业走出去”提供融资支持的中国进出口银行、负责为三农事务提供金融服务的中国农业发展银行均可在国家批准的业务范围内，为民营中小企业提供政策性金融服务。国家鼓励现有政策性金融机构根据国家有关政策，加大对民营中小企业融资的支持力度。
4.关于构建场外交易市场，发展新“三板”市场。为落实中央经济工作会议和全国金融工作会议关于“加快完善多层次资本市场体系，加强适合小型微型企业融资的资本市场建设，积极探索发展场外交易市场”的要求，证监会正在按照国务院部署，积极推进统一监管的全国性场外交易市场建设，为达不到上市条件的中小企业提供资本市场服务。全国性场外交易市场将构建一个覆盖全国的报价信息平台，实行以网络连接证券公司柜台业务的报价转让制度，为挂牌公司提供股份转让和定向融资服务。市场建立初期，首先允许国家高新技术产业开发区内具备条件的未上市股份公司按程序进入全国中小企业股份转让系统进行股份转让；在制度体系和工作机制基本形成并稳定运行后，将市场服务范围扩大到全国符合条件的股份公司。
考虑到我国中小企业众多且企业规模、成长阶段和业态模式的较大差异，基于服务实体经济需求和风险分层管理的基本原则，全国中小企业股份转让系统建立后，可根据市场需求有计划、有步骤地探索完善市场层次。目前全国性场外交易市场的制度准备、技术准备、组织准备等各项工作正在有序推进。
5.关于探索建立多层次债券交易市场体系。2012年全国金融工作会议提出了“统一准入和监管标准，建设规范统一的债券市场”的总体要求，证监会将立足于提升债券市场服务实体经济的能力，研究建立适合经济主体多元化需求的多层次债券发行、交易、结算制度，稳步扩大债券市场规模，推进产品创新和多元化。目前证监会正在积极研究和推出“中小企业私募债”，引导非上市中小企业向具备条件的合格投资者非公开发行债券，不做行政许可，便利企业融资。“中小企业私募债”拟于今年在部分省市开展试点。
同时在人民银行指导下，中国银行间市场交易商协会相继推出短期融资券和中小企业集合票据等直接债务融资工具，对中小企业发行债务融资工具实行绿色通道等优惠措施，为民营企业直接进入资本市场、构建多元化的直接融资渠道做了有益尝试。
6.关于大力发展风险投资和私募股权基金，鼓励民间天使投资发展。目前股权投资基金的法律地位、相关当事人的法律关系、监管体制并不明确，国家正在对《证券投资基金法》进行修改，股权投资基金的相关问题正在研究中，但地方政府在大力发展股权投资基金、推动相关产业发展的同时需特别注意完善制度、防范风险并实施有效监管。同时为支持新兴产业发展，财政部和我委启动实施了新兴产业创投计划，由中央财政、地方财政联合社会资本共同出资，发起设立或增资扩股现有创业投资基金。在制度设计上民间资本均可作为出资人（合伙人）参与创投基金设立，同时我们也要求创投基金重点投向初创期、早中期创新型中小企业，符合条件的民营企业均可申请支持。
（五）关于构建扶持民间投资的财税支持体系近年来国家出台了一系列政策措施鼓励民间投资参与基础设施和公共事业项目。
一是以“民办公助”、财政贴息等方式支持民间资本参与农田水利建设。2005至2011年中央财政累计安排小型农田水利专项资金298亿元，通过“政府引导、民办公助、以奖代补”等方式，引导社会资金投资，逐步建立小型农田水利设施多元化投入机制。2006至2011年中央财政累计安排节水灌溉贷款贴息资金3亿元，对各类银行（含农村信用社）发放的节水灌溉项目建设贷款给予贴息，每年可撬动信贷资金15亿元左右。同时不断创新财政资金使用方式，2011年7月印发的《财政部关于全面贯彻落实中央水利工作会议精神的意见》，提出了鼓励和引导社会资金投入水利建设的具体措施：发挥财政政策引导作用，支持农业发展银行积极开展水利建设中长期政策性贷款业务，加大水利建设贷款贴息力度，鼓励金融机构进一步增加水利建设的信贷资金；注重运用市场机制，积极推进经营性水利项目市场融资，鼓励符合条件的地方政府融资平台拓宽水利投融资渠道，吸引社会资金投入，多渠道筹集水利资金；继续加大“一事一议”财政奖补力度，大力推行“民办公助”机制，引导农民为改善生产生活条件兴修水利，促进形成政府与农民共同投入的良性机制。
二是利用财税政策支持社会资本参与医疗和社会福利事业。《国务院办公厅转发发展改革委卫生部等部门关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的通知》（国办发〔2010〕58号），对社会资本举办的医疗机构，区分不同情况规定了企业所得税优惠，免征营业税、增值税、房产税、城镇土地使用税等税收优惠政策，以及政府采购服务等扶持政策。全国老龄委办公室等十部委联合下发的《关于全面推进居家养老服务工作的意见》（全国老龄办发〔2008〕4号）和财政部会同中国残联下发的《关于印发〈阳光家园计划〉的通知》（残联厅发〔2009〕14号），分别对支持社会力量兴办居家养老服务业、残疾人托养服务业作出了规定。下一步财政部将继续加大鼓励社会资本参与医疗卫生发展相关政策的落实力度，为实现不同类型医疗卫生机构之间的公平有序竞争创造良好环境。同时不断完善相关政策措施，积极鼓励引导社会力量参与养老、残疾人康复和托养等社会福利事业发展。
三是民间投资参与规定的公共基础设施项目可享受相应税收优惠政策。根据《企业所得税法》及其实施条例规定，企业从事《公共基础设施项目企业所得税优惠目录》规定的港口码头、机场、铁路、公路、城市公共交通、电力、水利等国家重点扶持的公共基础设施项目的投资经营所得，自项目取得第一笔生产经营收入所得纳税年度起，第一年至第三年免征企业所得税，第四年至第六年减半征收企业所得税。
此外，1994年税制改革后，为保持新旧税制衔接、推进新税制平稳运行，国家对一些行业采取了税收先征后返的过渡性政策。随着社会主义市场经济体制的不断健全，各类企业要求公平税负的呼声越来越高，税收返还办法已不适应发展需要，为此国务院于2000年专门发布通知，要求各地清理纠正自行制定的税收先征后返政策。因此目前不宜再出台新的税收返还政策。
（六）关于降低民营企业投资风险
为加强投资信息平台建设，及时发布有关信息，合理引导民间投资，2010年底我委门户网站开辟“民间投资信息”专栏，下设民间投资政策、发展建设规划、市场准入标准、国内外行业动态等栏目。目前已出台的42项民间投资实施细则及其他相关规划、标准已加载到该栏目。
同时国家统计局在今年2月印发的《民间固定资产投资定义和统计范围的规定》（国统投资字〔2012〕2号），明确了民间固定资产投资统计的相关要求。我委在5月印发的《关于做好民间投资监测分析和信息引导工作的通知》（发改投资〔2012〕1483号），对做好民间投资监测分析和信息引导工作也提出了明确要求。目前有关部门已把民间投资统计监测作为投资形势分析的重要内容，逐月公布统计数字，并对民间投资运行情况进行深入分析研究，及时把握民间投资动态，为合理引导民间投资、促进其健康发展提供基础。
为充分发挥工程咨询在扩大和优化民间投资、推动民间投资转型升级等方面的专业化服务作用，我委在今年5月印发了《关于鼓励和引导工程咨询机构服务民间投资的实施意见》（发改投资〔2012〕1546号），要求工程咨询机构重点对国家鼓励民间资本进入的基础产业、基础设施、市政公用事业、政策性住房建设、社会事业、商贸流通、国防科技工业等7大重点领域，以及鼓励民间资本重组联合和参与国有企业改革、民营企业加强自主创新和转型升级、民营企业积极参与国际竞争等重大事项，提供全过程、全方位的工程咨询服务。
（七）关于给予民间投资项目与其他项目同等财政支持
在实际工作中，有关部门按照“明确规则、统一标准、一视同仁”的要求，对符合条件的民营企业都给予同等对待。中央预算内投资支持企业技术改造资金安排的企业技术改造项目，其中70％以上是民营企业投资。为支持中小工业企业发展，每年划出专项资金用于中小企业的项目。在安排资源性城市吸纳就业、资源综合利用和发展接续替代产业项目及大小兴安岭林区接续替代产业项目中央预算内投资时，80％投向了民间投资主体实施的项目。目前在我委起草并报国务院法制办审查的《政府投资条例（送审稿）》中明确规定，安排政府投资资金时要明确规则、统一标准，对包括民间投资在内的各类投资主体同等对待，不得单独针对民间投资主体设置附加条件。
今年6月我委联合财政部印发《关于安排政府性资金对民间投资主体同等对待的通知》（发改投资〔2012〕1580号），根据政府性资金的不同类型，分门别类地规定了支持民间投资发展的具体方式。同时要求各地方、各部门在安排政府性资金时要明确规则、统一标准，不得单独对民间投资主体设置附加条件；与政府性资金管理和使用有关的规章制度、标准定额、发展规划和产业政策等要予以公开，以便于民间投资主体准确获取相关信息。在审核过程中，对于符合有关规定、通过审核的民间投资项目，在安排政府性资金时不得歧视。
四、关于推动落实民间投资实施细则的下一步工作
今年7月30日温家宝总理主持召开国务院常务会议，专门听取了我委关于鼓励民间投资实施细则制定情况的工作汇报。会议充分肯定了民营经济和民间投资在我国经济社会发展中的重要作用，以及42项实施细则在消除制约民间投资发展障碍方面所迈出的实质性步伐，同时对各地区和各有关部门提出了明确的工作要求，国务院办公厅将于近期开展督促检查工作。
下一步各有关部门和地方将按照国务院的部署和要求，重点做好以下几项工作。
一是抓好实施细则的落实。各有关部门将加大对已出台实施细则的宣传解读力度，采取有效措施推动民间投资实施细则真正落地，使民间资本真正享受相关政策措施。在此过程中，各有关部门将加快推进重点行业领域改革，深入推进行政审批制度改革，进一步清理、取消和调整行政审批事项，切实做到对各类所有制主体一视同仁，依法保障民间投资合法权益。
二是办成几件实事提振民间投资信心。有关部门和地方将按照国务院要求，在铁路、市政、能源、电信、卫生、教育等领域尽快推出一批引导民间投资参与的重点项目，发挥示范带动效应，以具体事例体现鼓励民间投资发展的决心和诚意，进一步提振民间投资的发展信心。
三是不断健全完善实施细则。各有关部门将及时跟踪细则的实施情况及效果，密切关注和深入研究相关行业领域出现的新情况、新问题，不断完善政策措施。同时有关行业管理部门将抓紧研究制定具体操作办法，解决部分行业领域进入规则、标准和条件仍不够明确和具体的问题。
鼓励民间投资发展是我国经济社会发展过程中的一项长期战略任务，国家将始终坚持“两个毫不动摇”的方针，进一步深化改革，健全法制，努力为民间投资健康发展营造良好的政策体制环境。
感谢您对国家发展改革工作的关心和支持。
