防范化解地方政府债务风险——杨先明

2012-03-09  来源:中国政协网

根据国家审计署发布的2011年第35号公告数据显示，截至2010年底，全国地方政府性债务余额高达107174.91亿元，相当于1997年2994.82亿元的36倍，地方政府负有偿还责任的债务率为52.25%。因此，防范和化解地方政府性债务风险，不仅十分必要，而且十分紧迫。

一、我国地方政府债务风险生成的原因

我国地方政府债务规模膨胀及风险生成，直接表现为地方财政收支存在缺口，而缺乏法律监管和制度约束是重要原因。

1.财力与支出责任不匹配，地方政府财政收不抵支。分税制改革以来，中央与地方形成“大上大下”的财政分配关系，中央财政收入占全国财政收入的比重从1993年的22%提升到2010年的51%，中央对地方财政转移支付也翻了59倍。但与此同时，地方政府的支出需求也在迅速膨胀，根据调研，规范津补贴绩效工资改革、实施民生项目，以及扩大内需所需要的财政支出，占去了西部县级政府平均一般预算收入的65%左右。

2.举债权利与偿债责任时空分离，形成债务内在扩张机制。在现行体制下，社会经济的发展属于政绩考核范围，但债务规模及其控制和偿还不在政绩考核范围；举债创造的政绩属于本届政府，而债务偿还的责任可转移至下届政府；这些因素引发将债务责任向后任政府、上级政府或者市场主体转移的预期。举债权利可以与偿债责任分离的现实，必然推动地方政府债务规模的盲目扩张。

3.地方政府性债务监管乏力，债务规模难以合理控制。由于缺乏有效规范债务规模和清偿的机制，地方政府在举借债务时对债务的大小和还款能力考虑不足，从而导致债务规模不断扩大和严重逾期；由于没有规范有效的债务风险预警和信息披露机制，各级政府不能实时了解到债务的风险状况，上级政府由于信息不对称也不能对债务规模进行控制，从而造成地方政府的债务规模越来越大。

二、防范和化解我国地方政府债务风险的建议

地方政府的巨额债务是我国经济社会发展的巨大隐患,必须进行防范和化解。

1.建立各级地方政府基本财力保障机制，从体制上消除地方政府盲目举债的条件。在合理划分各级政府事权、财权的基础上，重新界定地方各级政府的支出责任；通过不断完善转移支付制度和确定构成各地财力的主体税源，建立和完善各级地方政府的基本财力保障机制。这样能够降低地方政府支出需求对举借债务的过分依赖，即便在财力不足的情况下，中央政府也能准确掌握各级地方政府的财力缺口，便于合理控制地方政府性债务规模。

2.构建降低地方政府债务责任转移预期的行为控制机制，削弱地方政府举债动机。要从根本上削弱地方政府盲目举债的动机，只能从降低地方政府债务责任转移预期入手，要建立债务风险分担机制和责任联动机制，将举债存在的外部成本内部化，增强地方政府债务偿还责任意识，降低地方政府在举债过程中将责任转移给其他主体的预期，从而控制地方政府性债务规模。

3.完善地方政府举借债务的决策机制，通过债务质量的提升降低风险发生的概率。具体而言，在地方政府性债务举借决策过程中，不仅要考虑地方政府承债空间和偿还能力，还要从民主决策和科学判断的角度考虑该项债务项目是否合理，即是否是老百姓急需的民生支出、是否对私人投资和消费产生挤出效应而不利于经济发展。

4.加强对地方政府性债务的管理，从举借、使用和偿还方面防范债务风险的发生。除了尽快修改《预算法》、《担保法》等赋予地方政府举债权外，重点需要整顿投融资平台，规范地方政府性债务的融资机制；要将地方政府债务收入和支出纳入财政预算管理，建立资金使用的信息披露机制，对整个债务使用环节进行监管，提高债务资金的使用效率；要建立长期、中期和短期的债务偿还准备金制度，明确偿债责任主体和资金来源，防止偿债资金链断裂而形成债务风险。