案由：关于做好特种作业人员安全生产工作的提案
提案人：麻建国国家安全生产监督管理总局
审查意见：建议国务院交由国家安全生产监管总局办理
主题词：安全生产
特种作业是指容易发生人员伤亡事故，对操作者本人、他人及周围设施的安全可能造成重大危害的作业。特种作业人员是指直接从事特种作业的从业人员。据国内外有关资料统计，类似电焊操作不当引发火灾等事件、由于特种作业人员违规违章操作造成的生产安全事故，占生产经营单位事故总量约80%。因此加强对特种作业人员的安全技术培训考核，对于保障安全生产十分重要。特种作业人员安全生产工作中存在的主要问题有：
一、企业、工人对特种作业人员安全生产认识不到位。一方面对特种作业人员培训的必要性、重要性虽然逐渐得到大部分企业的认同，但事实上仍有不少企业在这一方面认识不足、舍不得投入，认为对新进厂的员工进行的“三级培训”已包括了对特种作业人员的培训，再组织特种岗位个人参加特种作业培训是重复培训，因而存在抵触情绪。由此产生的问题就是，一个特种岗位上的特种作业人员只有一个证，以应付安全生产监督检查，部分特种作业人员没有按规定持证上岗。另外对特种作业人员的复审也不重视，不定期复审的现象严重。
二、管理部门之间的职能交叉、权力分散。《中华人民共和国安全生产法》和国家安全生产监督管理总局的《特种作业人员安全技术培训考核管理规定》，已经明确了十多种特种作业工种应由安全生产监督管理部门对其进行考核、管理。但事实上由于建设系统、质量监督部门、电力系统等部门也有相关的文件和政策，与安全监督部门存在职能上的交叉，责任权限不清，以致各部门、各层次都在搞培训，部门间的证件互不承认，使受训单位和个人无所适从，加大了企业和有关人员的负担。
三、特种作业人员的范围界定仍不清晰。目前按规定有11种特种作业，但实际上有很多应纳入的工种未能包含，如制作打火机企业的“超声波焊接塑料外壳”的从业人员等。还有例如空调安装工就存在究竟应列入“高处作业”还是“空调业制冷作业”，或者是领取双证等类似的问题。
四、新增特种作业类别工种培训考核相关事宜尚未落实。根据《规定》的调整，目前启动的石油天燃气安全、危险化学品安全和烟花爆竹安全等新增作业人员的安全培训考核面临一系列问题，诸如培训大纲、教材、考核标准、题库的制定、信息管理系统的更新、教师培训、收费标准，等等。
五、安全生产监管机构建设投入不足。由于安监工作不能给各级政府产生直接的经济效益，所以安全生产监管机构的建设往往得不到重视，而恰恰是基层安全监管的任务最为繁重。从队伍建设看，当前多数安全生产监督管理机构的监督管理执法人员不足，工作量大，经常超负荷运转。各地普遍存在人员配备和经费保障的问题，与《规定》的要求还有一定的差距，给有效组织实施和指导监督特种作业人员的安全技术考核工作带来诸多困难。
为此建议：
一、正确认识职能交叉与权力分散的问题，强化安全监管部门的协调能力。进一步理顺安全综合监管部门、安全生产专项监管部门和监察、司法、工会等有关综合部门之间的关系，建立必要的工作联系和协调机制，加强沟通，搞好督促指导，做好协调服务。同时有关职能部门应组织有关行业和部门，开展针对全国情况的特种作业人员范围的调整、确定工作，以避免发生特种作业人员培训工作中存在的特种作业范围界定模糊不清，政府职能部门职权交叉、权力分散的问题，从而避免培训机构、企业、工人无所适从，减轻企业、工人的负担。
二、以发展的眼光开展特种作业人员范围的调整和确定工作。特种作业是一种容易发生人员伤亡事故，并对操作者本人、他人及周围设施的安全产生重要危害的作业。因此，特种作业人员的安全技术素质及行为对于安全状况至关重要。当前特种作业人员范围存在名称不规范、操作工种不明确、考核管理比较混乱等问题。个别行业（企业）中特种作业偏多偏乱，有的企业特种作业人员占员工总数的70%以上，特种作业已失去其特有的意义；而在一些新兴行业特种作业却还没有明确，亟待解决。按照新的要求确定特种作业人员的范围，进一步规范特种作业人员的培训及考核管理，对有效防止伤亡事故的发生、促进安全生产形势的稳定好转具有重要意义。
三、培训机构要认真落实培训大纲和考核标准的要求，把好特种作业人员的“入门关”。特种作业因其自身的特殊性，决定了其从业人员必须具备相应的特殊条件。国家关于特种作业人员的条件有明确的规定：一是年满18周岁，未满60周岁；二是具有初中以上文化程度；三是身体健康，无妨碍从事本工种作业的禁忌症；四是参加特定的培训，经安全技术理论考核和实际操作考核合格。这四个条件缺一不可。根据事故伤亡统计，人的不安全因素在导致事故发生的原因中占多数。事故的肇事者往往也是事故的第一受害者。特种作业是一种高危险的作业，所以各培训机构应严把这一道“安全门”。没有达到相应文化程度要求的不予参加培训，没有县级以上医院证明身体健康的不予参加培训。同时培训机构也应提升教学条件，提高师资的水平，以保证培训质量，还要做好学员学籍档案的建立、维护和管理。
四、加强法制宣传力度，提高企业和工人的安全认识。通过相关安全宣传活动，使其转变观念，变被动为主动，发挥企业的主体作用，积极组织特种作业人员参加培训，持证上岗。《安全生产法》第二十三条规定：“生产经营单位的特种作业人员必须按照国家有关规定经专门的安全作业培训取得特种作业操作资格证书，方可上岗作业。”国家关于特种作业人员的管理规定明确指出，特种作业操作资格证必须在年审期内参加年审，没有参加年审或年审不合格的，其证书失效。特种作业人员持失效证件上岗同没有持证上岗一样，会受到法律法规的制裁。所以企业应加强这方面的工作，按规定配备相应的特种作业人员，将企业的特种作业人员培训工作列入企业的日常工作中，督促本企业的特种作业人员参加培训、复审，实现特种作业人员个个持证上岗，将特种作业人员持证列入企业聘用的条件之一。另一方面，政府有关职能部门在日常的安全生产监督管理中也应进一步加强对特种作业人员持证上岗情况的检查。
五、进一步加强安全生产监管机构的建设。安全生产监管工作关系人民群众的生命财产安全，关系改革、发展和社会稳定的大局，是构建和谐社会的主要内容，政府要正确处理经济发展与安全生产之间的关系，高度重视安全监管机构的建设工作，增强安全生产监督管理工作的权威性，各级政府主要领导要对本区域内的安全监管机构的建设工作全面负责，组织协调有关部门落实安全监管机构的建设。同时加大责任追究力度，凡因安全生产监管机构不健全，设施投入不到位，造成安全生产监管工作断档、断线，导致发生事故的，要从严追究相关领导的责任。
