案由：关于大力发展民间慈善事业的提案
提案人：王林
审查意见：建议国务院交由主办单位民政部会同国家税务总局,国务院法制办办理
主题词：社团
慈善事业是我国社会保障体系的重要补充。随着国民经济的持续发展和慈善意识的不断提高，我国慈善捐赠量稳中有升，慈善组织数量继续增加，慈善创新不断涌现，中国慈善事业已进入新的成长阶段。2009年我国慈善捐赠量为332亿元，比上年增长3.5%；基金会1843家，非公募基金会846家。与2008年相比，公募基金会增长了4%，非公募基金会增长了32%。民间慈善组织数量的持续增加，充分体现了慈善的自愿性、独立性、自发性特点，但由于各方面因素的限制，民间慈善事业的发展仍任重而道远。
一、制约民间慈善事业发展的原因
1.相关慈善事业方面的法律法规严重滞后和缺乏。迄今为止，我国还没有出台用于鼓励和规范慈善事业发展的综合性的《慈善法》，至今仍无全国性的专项法规。慈善事业的进入、评估、监管、激励、公益产权界定与转让、融投资等完整的法律框架尚未形成。涉及慈善组织、慈善捐赠、慈善义工和慈善事业监督管理等方面的内容，散见于相关法律、行政规章和政策性文件中。政策法规体系的不完善，直接影响了民间慈善组织的发育和慈善事业的发展。
2.现行纳税制度是慈善事业健康发展的最大“瓶颈”。我国现行税法对慈善捐赠企业给予的税收优惠不充分，优惠额度低，免税程序复杂，获得慈善优惠资格的慈善组织较少。目前我国税法对企业进行慈善捐给予的税收优惠，仅仅局限于捐赠资金相应限额内的企业所得税的减免，而货物、劳务的捐赠还要缴纳流转税和相关小税种，阻碍了慈善捐助事业的健康发展。
3.民间慈善组织发育不全。大量民间慈善组织的存在，是慈善事业发展的重要前提和基础。以湖北省为例，虽然近年来民间慈善组织有了一定的发展，但规模及所能够提供的服务却非常有限。按每万人拥有的社会组织计算，法国110个，日本97个，美国52个，新加坡15个，巴西13个，而湖北仅有6个（包括登记的正式组织和备案的“草根组织”），其中慈善公益组织约占一半，这一数据也低于国内许多省份。另外，由于我国现阶段实行的是双重管理体制，民办非企业组织登记注册一定要有企业主管单位，否则不能够注册，这大大阻碍了民间慈善机制的建立和准入，使得慈善机构的数量远远不能满足慈善救助所需。
4.民间慈善缺乏有效的监督和管理机制，自律性不强，机构公信力缺乏。如募捐不规范、重复救助以及“多头募捐”现象普遍存在，部分慈善组织对资金的筹集、捐赠款项的运用、去向不能如实主动地向社会公布，导致慈善机构和捐助活动的公信力不足。有的民间慈善机构的组织建设不规范，内部管理混乱，组织缺乏活动，募捐的方式缺乏足够的吸引力，机构工作人员的专业素质还有待提高，慈善组织的运行还缺乏透明度，接受社会监督的主动性还不够，慈善公益系统的自律机制还有待强化。
5.民间慈善机构募捐能力较弱，动员社会资源的能力较差。目前我国需要社会救助的人口超过总人口数量的10%以上，而全国每年募集到的慈善款物却十分有限。中国人均国内生产总值与美国比较相差38倍，而我国人均慈善捐款数额与美国比较相差7300倍。这在一定程度上强化了贫富悬殊对社会心理的负面影响，强化了社会的仇富心理。而我国的民间慈善事业正处于起步阶段，还没有真正形成稳定的善款筹集和增值渠道，慈善资金劝募方式单一、数量少，救助面窄，慈善事业的独特优势尚未充分发挥出来。
二、大力促进民间慈善事业发展的几点建议
1.加快慈善事业的立法进程，完善我国慈善事业发展的法规建设。建议在现有《中华人民共和国公益事业捐赠法》的基础上，结合《社会团体登记管理条例》和《基金会管理条例》这两部法规，尽快出台《慈善法》。从法律的高度对我国的慈善事业进行定位。通过立法，把我国慈善事业的性质、地位、原则、慈善机构的登记与组织、管理与运行，慈善事业的进入、评估、监管、退出以及公益产权界定和转让、融投资等体制完整地用法律的形式固定下来。
2.尽快制定和完善激励机制。进一步完善社会捐赠税减政策，修改和完善《企业所得税法》、《个人所得税法》等法律，提高慈善捐赠的税收减免比例，简化免税程序，鼓励和引导企业、团体和个人向慈善事业捐赠，以壮大慈善事业发展的物质基础。同时尽快开征遗产税、赠与税。政府有关部门应进一步完善政策措施，为捐赠人办理减免手续提供规范、便捷的服务，加大政策落实力度。另外还应充分考虑满足人们的名誉动机，使捐赠人在捐赠中获得预期的“名誉享受”和社会荣誉感。
3.创新管理体制，拓展民间慈善组织发展空间。改革现有的双重管理体制，促进政府“轻登记、重管理”，拓展民间慈善组织的发展空间。政府主要担负起立法、监督、检查、评估、审计、执法等职责。取消现行法规中要求慈善组织必须有业务主管单位的规定，让慈善组织真正独立承担起民事责任，为发展民间慈善事业提供组织保障。对管理规范、运行良好、有较高社会公信度的慈善公益组织进行相关评估，对取得信用资格认证的慈善机构，应享有社会捐赠的优惠政策。借鉴先进国家的做法，利用税收杠杆，对慈善公益损赠减免税收，以培育更多的民间机构从事慈善事业。另外，政府也可以通过公开、透明的操作购买民间慈善组织的服务，促进民间慈善组织的发展。
4.建立慈善资金的管理运营机制。我国的民间慈善组织现在基本上都是全能型的组织，没有专业化的合作和分工，这既影响了慈善事业的运营效率，同时也不利于慈善组织提高社会公信度。借鉴港台地区慈善事业资金管理的做法，我们认为实行募捐与救助相分离应作为慈善资金管理过程中的一项基本原则，即由专门机构承担向社会募集善款的职责，然后再分配给相关的慈善团体；而从事救助的慈善机构一般不直接向社会募捐，它们只是提供社会救助服务。两者的专业分工与协作，有利于整个增强资金的透明度，提高工作效率和社会公众的信任度，促进互补，有利于整个慈善事业的健康发展。另外还应建立慈善资金监督反馈机制。慈善资金的管理应该公开、透明，使用必须公正、公平，程序应该规范，具有民主性、开放性。因此应该加强内部和外部两方面的监督。
5.建立健全对民间慈善机构的监督机制，促进慈善机构的严格自律。一方面要规范社会募捐行为，完善社会捐赠资金、物品的管理，建立社会公示制度，定期公布捐赠资金和物品的来源及流向，并建立完全透明的公众查询系统。另一方面，登记管理机关应制定和完善评估办法，考核慈善资金和物品的使用效果，确保社会捐赠款物使用安全有效，确保捐赠人的意愿得到有效落实。
6.加强民间慈善组织自我管理和行业自律，提高民间慈善组织的自治能力。改变目前民间慈善组织信息披露不透明的现状，最有效的办法就是加强行业自律。一是建立评估标准与评估机构，每季度测评，对外公布测评结果，自觉接受社会和公众的监督，做到信息透明、公开；二是提高民间慈善组织的自治能力，培养独立意识，理顺同政府之间的关系（是合作、平等关系而不是附属机构）；三是培养专业化和职业化的队伍；四是建立问责制，促进民间慈善组织的责任人以及工作人员对自己的行为负责，对公众和利益相关者负责。
