多向度彰显协商民主的制度力量

    民主是人类进步的普遍追求。党的十七大庄严地提出“人民民主是社会主义的生命。发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标。”[1]的新命题。中共中央颁布的《关于加强人民政协工作的意见》，进一步规定“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是中国社会主义民主的两种重要形式。”[2]这一规定指出了我国选举民主和协商民主的联系和区别，又指明了协商民主在中国政治生活中的地位和作用。因此，多向度深入研究协商民主的理论问题和实践问题，这对于加快中国特色社会主义民主政治建设拓展新的空间和新的发展方向，将具有十分重要的战略意义。

　　协商民主是一项民主制度的重要设计。世界各国的民主政治演变历程告诉我们，协商民主没有一个放之四海而皆准的模式，因为世界各国经济发展阶段不同、历史不同、文化背景不同，这就决定了民主政治在世界各国有着不同的实践模式。我国的协商民主制度诞生于建国前夕。中华人民共和国的成立，是协商民主的标志性成果。1948年4月30日，中共中央发出“五一口号”，号召“各民主党派、各人民团体及社会贤达，迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立联合民主政府”[3]。1949年9月21日至9月30日，召开了全国第一届政协会议，通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》[4]（又称《共同纲领》），决定了国都、国旗、国徽，选举产生了全国政协委员会和中央人民政府委员会，宣告了中华人民共和国的成立。新中国成立之后，我们党和政府始终倡导坚持协商民主的制度建设，凡重大实践问题都是事先由人民群众和各民主党派协商决定。1954年人民代表大会成立之后，人民政协作为民主协商制度的重要机构仍然发挥着相应的重要作用。毛泽东在全国政协二届一次会议开幕之前，召开了有共产党、各民主党派负责人和无党派民主人士参加的座谈会。他指出：有了人大，并不妨碍我们成立人民政协进行政治协商。各党派、各民族、各团体的领导人物一起来协商中国的大事非常重要。2006年，《中共中央关于加强人民政协工作的意见》中进一步明确指出:“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国一项基本政治制度。”[5]它是在我国长期革命和建设中形成和发展起来的，同时也是中国共产党和各民主党派的共同创造。人民政协是中国民主政治的一个重要特点，有统一战线、多党合作、政治协商、民主监督、参政议政等多种政治功能，而协商民主是一种十分重要的民主形式。多向度彰显协商民主的理论问题和实践问题，必须认真研究和积极回答下面三个问题。

　　一、需要认真开掘协商民主理论的研究深度

　　多向度彰显协商民主的制度力量。第一，要求我们对协商民主的基本理论进行深入研究和深度开掘，这是一项长期的战略任务。民主理论本身是追求人民主权、政治平等和多数人统治。协商民主理论的兴起，进一步提供了一条解决民主和个人权利之间的路径，对于公民参与、政策的合法性与决策的民主化等问题进行了广泛讨论，从而有了政治合法性和道德正当性。人民的民主生活因而得以保存乃至深化，创造了一种能支持公民参与公共对话的制度理性，协商民主理论复兴了民主的实质价值。无疑，为了获得合法性，公共协商就必须是包容的、也是结构性的，这就意味着公民能够合理预期和影响决策。但是，这种协商民主“参与主体”的理想设计，又免不了导致协商参与者是个体化还是集群化、是本人参与还是代理参与所构成的协商民主参与主体的结构性困境。第二，要求我们探讨协商民主所强调参与的包容性、直接性和广泛性问题。研究认为，决策性的协商民主通常是在公民和权力行使者之间进行的。对于公民而言，能够平等参与对话是协商民主的重要吸引点。但是，对于小范围的民主活动而言，只要公民愿意，广泛参与是完全有可能的;但是一旦范围扩大了，各种困难便会接踵而至。在这种情况下，协商民主不得不又转而求助代议制民主，将协商民主转化为政府代表与公民代表之间的对话。如此一来，由于参与者代表现存组织的群体的需要，表达着他们的特殊利益，并非公民的普遍利益，因而个体表达要么被群体表达所淹没，要么因势单力薄而被边缘化。随后，即使人们能够理解大规模民主协商的成本，接受代理参与，而种族文化团体之间的显著不平等，也将解构了协商民主的规范性。第三，要求我们研究协商民主所强调协商的平等性、理性和责任性问题。协商民主理论的基本主张，是不仅所有受决策影响的人都应该参与进来，而且他们还必须具有平等的权利和机会去表达他们的利益及关注的问题，并拥有同等有效机会相互询问以及相互批评和回应不同的主张与论证。参与协商的公民不仅在程序上是平等的，他们在实质性上也必须是平等的，因为协商要求现有的权力格局不能影响参与者的实际地位。然而，这样的想法不免有些理想化，现实生活诸如财富、教育、社会身份等等的不平等真实地存在于政治社会的权威格局中，对协商参与者的参与构成了条件和能力上的种种限制。一是议题选定容易受到强势集团（包括政府）限定，一些有利于强势集团的协商被优先举行，不利于强势群体或无关于强势集团的议题被屏蔽、推迟或无限期搁置;二是文化团体能力上的不平等使协商过程受到强势集团的软性控制，人们在看待和处理问题的过程中，明显存在认识资源上的不平等，如教育水平、利用信息技术、收集和传播信息的媒介组织的影响等;三是认知资源上的不平等降低了弱势群体控制议题或参与协商的水平与能力，导致弱势群体在政策制定上被“相对剥夺”。由此，信息不对称、议题设置不合理、机会和时间成本、讨论形式和参与者素质等因素就构成了平等协商的障碍。据此，对协商民主理论的深入研究，可以使我们更加历史地和全面地了解和把握协商民主理论的历史进程和针对性，这对于我们彰显协商民主理论的制度力量和现实价值无疑具有重要意义。

　　二、需要努力提升协商民主实践的中国经验

　　理论来源于实践。协商民主理论研究和理论创新，任何时候都不能离开现实发展的基础，这已经是为历史证明的真理。如果说，在我国建国以后的历史进程中，协商民主是一种新的民主理论范式，中国特色的协商民主实践的重点是依据我国的具体国情，以人民政协的政治协商制度为主要平台来推进中国的政治、经济、文化和社会健康发展（即协商民主的“中国向度”），那么，今天的协商民主理论研究和理论创新的重点则要在此基础上进一步拓宽，要在更为广阔的全球化的世界视阈中，阐释中国特色的协商民主的发展经验和发展道路（即协商民主的“世界向度”）。高度重视并认真总结和研究协商民主制度在中国的政治生活和社会生活中彰显和展示出独特的政治优势和强大的生命力，在改革开放和社会主义现代化建设中所发挥的重要作用。一是协商民主主体的多元性问题。中国协商民主制度单纯就政治协商来说，主要有两种形式,“一种是中国共产党同各民主党派（及无党派代表人士）之间的协商，一种是中国共产党在人民政协同各民主党派和各界代表人士的协商”,可见协商的主体包括共产党、各民主党派、无党派代表人士和人民政协的社会各界代表，具有多元性的特点。改革开放以来，中国社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化，出现了多元一体的利益结构。这种多元一体的利益结构是我国协商民主主体多元性的基础，共产党代表最广大人民的根本利益，各民主党派及无党派人士、社会各界别的代表表达各自所联系群众的具体利益。二是协商民主主体地位的平等性问题。虽然在政权之外，共产党与各民主党派是领导和被领导的关系，但共产党对民主党派只起着政治领导的作用。在政权之内，共产党与各民主党派是执政与参政的关系，民主党派享有宪法规定的权利和义务范围内的政治自由、组织独立和法律地位平等。在参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针、政策、法律、法规的制定执行过程中，共产党和各民主党派等政治协商主体的法律地位是平等的。三是协商结果的共识性问题。在有关国家重大方针政策问题上通过协商达成高度共识是中国共产党对执政合法性和民主性的重要而独特的解读。周恩来说过，新民主主义的议事特点之一，就是会前经过多方协商和酝酿，使大家都对要讨论决定的东西事先有个认识和了解，然后再拿到会议上去讨论决定，达成共同的协议。在有关国家和社会发展重大方针政策上达成高度的共识、有效化解矛盾和分歧是中国政治协商制度运行的重要原则和独特意义之所在。四是协商的合法性问题。中国共产党关于政治协商的制度安排，强调在决策过程中要多商量、多听不同意见，目的是为了科学决策、民主决策，少犯错误，提高决策的合法性。毛泽东说，共产党要永远与民主党派人士合作，这样就不容易做坏事和发生官僚主义。前全国政协主席李瑞环更明确说过，“多听意见可以少犯错误”,“通过协商，可以广泛听取各党派团体和各族各界人士的意见，促进决策的民主化、科学化。”协商结果的合法性取决于程序的合法性，中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见明确指出，把政治协商纳入决策程序,就重大问题在决策前和决策执行中进行协商，是政治协商的重要原则，并在这一原则基础上进一步完善了协商的程序，从而夯实了协商民主的合法性基础。

　　三、需要积极开启协商民主研究的全球视野

　　当今人类社会发展面临许多新情况新问题，而最大的具体情况、最大的现实问题就是全球化的进程和全球化的逻辑。作为发展中国家，我们对民主制度的理论贡献，必须自觉地开启国际视野和世界眼光，必须对世界的变局和人类的发展作出清醒的理论判断，发出负责任的理论声音。当今全球化时代，如何能够清醒地“趋利避害”，既是每一个民族生死攸关的选择，又是全人类生死与共的命运。马克思、恩格斯在工业文明尚未在全球范围内充分发展、充分展开的时代，就已经通过工业文明的力量和资本的逻辑，深刻地预见到了全球化时代的来临，其“历史世界思想”包含了宏大的全球化视野和深刻的理论穿透力。《共产党宣言》曾指出，资本主义工业化运动结束了各个孤立的、彼此分离的民族历史，开辟了“世界历史进程”。工业化与现代性的不断扩展、信息化和全球化进程的强有力推进，使世界任何地方的本土问题总是在不同程度上同全球问题和世界问题紧密交织在一起。如果不在这样的高度形成清醒的国际视野和世界眼光，而仅仅在策略的、技术的和操作的层面上应对全球化风险和全球性问题，我们就很容易迷失，甚至陷入危险的境地。

　　在全球化的背景下，文化多元化，社会复杂化，价值观冲突已普遍存在，通过刚性的选举难以符合形势。协商民主把协商实践扩展到了多样化的政治共同体中，不排斥协商主题的信仰、地位和文化的差异，把所有政治上的平等者包括了进来。从世界以及各国的经验现实来看，全球化时代协商民主的多样性实践恰好能够说明其作为民主趋向的价值意义。从国际层面来讲，协商民主是消除欧盟合法性危机的恰当安排和选择。正是协商民主的价值、理念和程序才能够最大程度地解决欧盟面临的一些问题，在既有成员国忠诚于自身民主实践和价值的基础上，协商民主能够解决当前的参与问题，并包容差异性观点。在国家层面上，能够鼓励更多公民参与决策、包容各种不同意见和观点，使其具备了正式的参与和协商特征。如在巴西，协商实践体现在参与式预算改革。参与式预算项目是一个创新的政策制定过程，公民直接参与政策的制定，目的是为了促进公共学习并积极行使公民权利、通过改良的政策和资源分配实现社会公正、改革管理机制。

　　从我国的实践发展进程来看，协商民主已经表现出一定的现实意义，可以概括为三个“有利于”。一是有利于培育良好的公民精神。公民精神是协商民主的重要基础。通过公开的对话、交流和协商，协商民主能够培养出健康民主所必需的公民美德，如尊重、宽容、妥协和节制等。随着社会多样性的发展，协商民主能够促进不同文化间的沟通与理解，包容存在差异的种族、文化团体，平等、公正地对待社会的异质性，从而建构参与持续性合作行为所需要的社会信任。二是有利于促进决策的合法性。协商民主能够通过讨论、审议等过程赋予立法和决策以合法性。协商过程的政治合法性不仅仅出于多数的意愿，而且还基于集体的理性反思结果。所有受决策影响的利益相关者都能够平等地参与决策过程，没有人具有超越任何其他人的优先性。决策是在公民及其代表的公共讨论和争论过程中形成的，公共利益是他们的共同诉求，理性具有超越个体自我利益与局限的优势。由此形成决策的过程是将说服而非强制看作是政治的核心。三是有利于制约行政权力的膨胀。如何控制行政权力的非民主取向是20世纪协商民主理论研究和实践关怀的重要问题。行政权力膨胀的关键是行政机构获得了制定规则以确定公共政策的内容而无须承担同等民主责任的问题。协商民主理论认为，制约行政权力膨胀最恰当的途径就是要有效施行协商民主。真正的公共行政需要在讨论和决策中实现公开性、平等和包容的最大化。只有协商民主模式才能较好地规范、建构现代的公共行政。 

（作者：广东省社会科学院副院长、研究员）

参考文献：

　　[1](美)詹姆斯·博曼、威廉·雷吉，陈家刚等译：《协商民主:论理性与政治》，中央编译出版社，2006年第1版。

　　[2]温宪元：“协商民主：科学发展的一种治理机制”，《人民政协报》，2009年5月13日。

　　[3]温宪元：“制度创新是发展中国特色协商民主的必然选择”，《人民政协报》，2010年9月15日。

注 释：

  [1]胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，《人民日报》，2007年10月25日。

  [2]参见《中共中央关于加强人民政协工作的意见》，转引全国政协办公厅编写组《政协机关工作人员必备》，中国文史出版社2007年版。

  [3]《人民日报》，1950年4月27日。

  [4]1949年9月29日14点15分中国人民政治协商会议第一届全体会议通过。

  [5]同[2]。