论共产党领导的多党合作和政治协商制度的功能特色

任何一种社会组织的本质都在于它同社会的功能联系，即都在于它满足社会需要的能力，因而功能概念不仅能够解释社会组织的本质，甚至也可以用来解释社会变迁。社会需要——结构功能——结构形态构成了社会组织与社会的最一般的现实联系。为此，从结构与功能的互动角度来考察共产党领导的多党合作和政治协商制度在中国社会发展进程中的功能，可能有助于我们对当代中国政治过程形成科学的认识。

　　在建国六十年的政治实践中，共产党领导的多党合作和政治协商制度已形成或正在形成与中国社会相适应的一系列功能性价值，它包括：社会政治稳定的价值；低代价的决策优化价值；有序参与的价值；和谐政治的价值等，每种价值都有着特定的实现形式。随着这一制度的不断完善，这些价值将得到充分实现。

 

一、社会稳定的价值

 

　　社会政治的稳定，对于像中国这样的超大社会的现代化来说，是一个重要性和困难性同时并存的问题。重要性在于它是现代化变迁的一个前提，而困难性则在于超大社会本身的异质状态。因此，寻求一个能够应对这两方面问题的政治力量应该是中国社会现代化变迁的内在要求之一。

　　中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为我国的一项基本政治制度，是从我国历史中逐渐成长起来的具有鲜明中国特色的政治制度，这一制度的意义不在其形式如一党制、两党制、多党制，而在于其整合社会力量的能力和适应性。实践证明，这一制度能够在中国特色社会主义共同目标下把共产党领导和多党派合作有机结合起来，实现广泛参与和集中领导的统一、社会进步和国家稳定的统一，充满活力和富有效率的统一。

　　中国共产党领导的多党合作和政治协商制度所具有的实现稳定的功能性价值，是由其内部结构和与社会变迁相适应的能力所决定的。这一制度的适应性尤为明显，它既存在组织结构的多样性，又存在核心的一元性。这种结构的特点使它既能够发挥不断扩大参与的功能，融合各民族、地区、宗教、界别、阶层的不同利益，又有利于形成统一的意志和团结的力量。共产党代表最广大人民群众的根本利益，它的领导可以产生较强的向心力和凝聚力，保证各党派政治目标最终的一致性。各民主党派虽有各自所联系的阶层、群众，利益和主张也存在着差别，但以共产党为核心所形成的合力的指向则是一致的，那就是代表人民群众根本利益并由宪法规定的总目标：把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。这就避免了多党制由于各政党政治主张的差异所造成的政治的不稳定。同时，多党合作又具有吸收社会各方面广泛参与政治的能力，为政治参与提供制度化的组织、程序和途径，保证各阶层、群体和政党参于政治的制度化和规范化，实现决策选择的互动优势，使决策的输出反映社会的要求，从而更具实践性和科学性。

　　更重要的是，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度有人民政协这一重要的组织保障。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》指出，“人民政协的基本属性、主要职能、组织构成、工作原则和活动方式，与构建社会主义和谐社会的要求是完全一致的，同构建社会主义和谐社会的各项工作是紧密相连的。构建社会主义和谐社会，必须充分发挥人民政协的作用。”在经济社会结构发生深刻变化的今天，人民政协充分发挥团结和民主的两大主题，积极协助党和政府统筹兼顾社会各方面的利益诉求，妥善协调和处理我国的政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系，及时反映社会各界的意见建议，积极为党和政府化解矛盾、维护稳定工作出谋划策，在维护和促进社会稳定与和谐的过程中发挥着不可替代的作用。

　　中国共产党领导的多党合作和政治协商制度还具有有效整合政治资源的优势。在当前中国面临的日益复杂的经济、政治、社会发展进程中，仅仅有执政党发挥领导作用是不够的，必须进一步充分调动社会各种力量直接或间接地在协调利益、化解矛盾、排忧解难等方面构成对执政资源的重要补充。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度既有能力开发和整合全社会的政治资源，又能够较有效地利用这些资源。各政党的组织结构不仅是动员政治资源的体制，而且其本身也是巨大的政治资源，共产党拥有七千多万党员，民主党派也有数十万党员，这是一支巨大的现代化力量。党的纲领和意识形态可以动员尽可能多的政治资源和提供合法性的观念基础。人民政协作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，在整合执政资源方面也有独特的优点，表现在：人民政协参与主体的广泛性，使其成为各民族、各团体、各阶层、各方面人士有序政治参与的合法途径，从而为执政党广泛联系社会、增进政治共识奠定了重要的社会政治基础；人民政协开展工作的协商性有利于形成平稳有序、制度健全、参与广泛的有序政治参与格局；人民政协广泛的包容性有助于在维护主流意识形态主导地位的前提下承认和尊重多元的价值观念，更好地发挥我国民主制度有利于广开言路、集思广益、尊重多数、照顾少数的独特政治优势。所有这些都提供了社会政治稳定的基本条件。

  

二、低代价的决策优化价值

 

　　在现代政治中，政党制度及政治协商在公共决策的形成过程中起着举足轻重的作用。但什么样的政党制度更契合于公共决策的社会过程，仍是一个有待于实践检验的问题。在这方面，与大多数国家不同，中国的政党政治另辟蹊径，它正在形成的低代价的决策优化价值的确应该引起政治学理论界的高度重视。

  按照西方的政党理论，政党作为连接公民和政府的中间组织，其社会政治功能主要是通过这种连接提供政府合法性的同时实现决策选择的优化，而这种功能只能通过多党竞争获得实现。因此，西方国家的决策选择是建立在社会竞争和冲突这种相对较大的社会代价基础上的，表现为有的国家社会冲突加剧，政局不稳，以及竞选时社会资源的大量耗费。在中国这样一个超大规模的社会中引入这样的制度是比较困难的一件事情。单就经验认识而言，可以说以社会竞争和冲突为基础的公共决策选择体制，其社会代价与社会规模是成正比例的。社会规模越大,这种体制运作的社会代价就越高；体制运作所需的技术性环节就越多，而每一环节的制度化水平都会在实际上影响公共决策的社会过程。那么，就中国的现实而言，这两方面的因素相叠加，可能使这种体制根本无法达到它的目标。因此，从理论抑或现实来看，中国必须选择以更为低廉的成本解决同样问题的体制。

　　目前，正在形成的中国公共决策选择体制是建立在共产党的群众路线和多党合作与政治协商的基础上的，它以各政党的价值取向趋同而决策取向的差异为机制，试图获得低代价的决策优化结果。这种决策选择模式已趋于制度化。各民主党派“参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针、决策、法律、法规的制定执行。”[1]逐步制度化的定期和不定期的政治协商在公共决策过程中发挥着重要作用，形成了决策前的协商和协商后的决策的有机统一。在当代中国，共产党领导的多党合作和政治协商制度是一个极其重要的决策平台，它不仅有利于扩大了中国社会的决策基础，使来自社会的决策压力融入现有体制之中，而且增强了决策的合法性。从而最终实现了低代价的决策优化价值。

  中国政治要作到“以人为本”、代表最广大群众的根本利益，最为直接地体现就是公共决策，而公共决策的性质在很大程度上依赖于一个与中国社会发展相适应的优化的决策选择机制和体制，因此，共产党领导的多党合作和政治协商制度的这一价值具有重要的意义。

  

三、有序参政的价值

 

  有序政治参与是现代政治文明的一个重要标志。政治参与可以是有序的，也可以是无序的。有序政治参与是有条件的，其中最主要的条件就是政治体系具有容纳各种决策要求的能力。从理论上来说，政治参与的方式有多种：制度内的、制度外的，个人性的、组织性的，制度化的、非制度化的等。在既定的时期相对这些方式，政治参与可以被看作是一个常量。也就是说，当人们有较充分的机会通过制度内的方式进行利益表达时，他们就不会倾向于选择制度外的方式；当通过个人的利益表达方式可以产生效果时，他就缺少进入组织的动力；同样，当制度化的利益表达方式处于主流状态时，人们就不必要诉诸于非制度化的方式。反之，人们的选择就会完全相反。一般来说，制度内的、组织性的和制度化的政治参与方式及其结合代表了政治的进步状态，因为它在很大程度上解决了参与的有序性和有效性问题。作为当代中国政治参与的重要体制，共产党领导的多党合作和政治协商制度具有明显的制度内、组织性和制度化的特征。

　　共产党领导的多党合作和政治协商制度基本的组织形式是人民政治协商会议。人民政治协商会议的有序政治参与功能表现尤为引人注目。在当代中国政治过程中，人民政协在有序政治参与中发挥着不可替代的作用，其作用的形式主要表现为：政协全体会议、常委会议、主席会议向党委和政府提出建议案；各专门委员会提出建议或有关报告；委员视察、委员提案、委员举报、大会发言、反映社情民意或以其他形式提出批评和建议；参加党委和政府有关部门组织的调查和检查活动；政协委员应邀担任司法机关和政府部门特约监督人员等。各级党委和政府要认真倾听来自人民政协的批评和建议，自觉接受民主监督。要完善民主监督机制，在知情环节、沟通环节、反馈环节上建立健全制度，畅通民主监督的渠道。党委和政府的监督机构以及新闻媒体要密切与人民政协的联系，加强工作协调和配合，提高民主监督的质量和成效。要切实发挥政协提案、建议案在民主监督方面的作用，对政协的提案和建议案要认真办理，及时给予正式答复。[2]由此可见, 人民政协的组织结构为公民有序参政提供了规范的参政方式和活动方式。

　　随着社会主义市场经济的不断完善和发展，中国社会结构正在发生深刻的变革，地区差异、贫富距离拉大，特别是人们主体意识的不断增强，参政议政的要求越来越强烈，“充分发挥人民政协在扩大公民有序政治参与中的重要渠道和平台作用，广泛吸收各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士参与国事。”[3]是人民政协面临的重要使命。

　　

四、和谐政治的价值

 

      从比较政治来看，共产党领导的多党合作和政治协商制度作为当代中国的一项基本政治制度，其鲜明的特色就是：它不像竞争型政治那样各政党或政治势力相互攻击、互相拆台，甚至暴力相向，而是各政党相互合作、平等协商。概括而言，共产党领导的多党合作和政治协商制度追求的是和谐政治，而非竞争政治。

      中国人民政治协商会议的构成较好得展现了中国和谐政治的特色。与中国的代议机关人民代表大会以地域划分成员不同，政协一直以政党名义组团。如第九届全国政协的各党团，分别由中国共产党92名、中国国民党革命委员会65名、中国民主同盟65名、中国民主建国会65名、中国民主促进会35名、九三学社35名、中国农工民主党35名、致公党20名、台湾民主自治同盟20名组成。以政党名义形成的较稳定的组团形式，能够保障各政党平等协商和政治参与。

  更为重要的是，各党派、各政治力量之间所形成的政治协商方式充分表达了中国和谐政治的特色。中国共产党与各民主党派的政治协商主要体现为政党之间的协商。协商采取三种形式：一是中共中央邀请各民主党派领导人和无党派代表人士举行民主协商会，就中共中央将要提出的大政方针进行协商；二是中共中央主要领导人根据形势需要，不定期邀请民主党派领导人和无党派代表人士举行高层次、小范围的谈心活动，沟通思想，交换意见；三是由中共中央召开民主党派和无党派代表人士座谈会，通报或交流重要情况，传达重要文件，听取决策性建议。除会议协商外，民主党派中央可向中共中央提出书面建议。中国共产党在人民政协同各民主党派和各界代表人士的协商体现为更大范围内的协商，协商主要采取政协全国委员会全体会议、常务委员会会议、主席会议、常务委员会专题座谈会、各专门委员会会议等形式。这两种基本的政治协商方式已形成制度。表明了当代中国的政治制度及政治过程追求政治和谐基本价值。

  （本文系国家社科基金项目《改革开放以来中国政治发展模式研究》（项目编号：08BZZ004）阶段性成果。作者：程竹汝，上海大学行政学院教授，博士生导师；郭燕来，上海大学社会科学学院博士研究生，贵州大学讲师）

 

 

注 释：

  [1]参见《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》。

  [2]参见《中共中央关于加强人民政协工作的意见》。

  [3]参见《胡锦涛在政协成立60周年大会讲话》。