人民政协是实现社会主义民主的重要组织形式

中国人民政治协商会议自成立以来已经60多年了。60多年来，人民政协以其独特的组织形式、结构功能和运行机制，充分体现了社会主义民主的本质要求，有效地保障了人民民主权利的行使，已经成为实现社会主义民主不可替代的组织形式。在新的历史条件下，坚持和完善人民政协这种民主形式，既符合社会主义民主政治的本质要求，又体现了中华民族兼容并蓄的优秀文化传统，具有鲜明的中国特色。发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，要善于运用人民政协这一具有中国特色的政治组织和民主形式。

 

　　一、人民政协作为社会主义民主的组织形式是历史形成的

 

　　人民政协作为社会主义民主的组织形式，这是在人民政协建立时期就确定了的。早在新中国成立到1954年一届人大召开人民政协代行人大职权期间，中央领导集体就对人民政协的性质、地位、任务作了富有建设性的探索。毛泽东当时指出，人民政协是团结全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体及各界民主人士的统一战线组织，具有“代表全国人民”的民主性质，所以它能够执行全国人民代表大会职权，完成创建新中国的历史使命。周恩来则从比较的角度阐述了人民政协的特点和优势。他指出，旧民主主义议会中议事的办法是，到开会的时候才把只有少数人了解的东西或者是临时提出的意见拿出来让大家讨论决定，而“新民主主义议事的特点之一，就是会前经过多方协商和酝酿，使大家都对要讨论决定性的东西事先有个认识和了解，然后再拿到会议上去设计决定，达成共同的协议。”[1]“新民主主义的议事精神不在于最后的表决，主要是在于事前的协商和反复的讨论。”[2]“凡是重大的议案不只是在会场提出，事先就应提出来或在各单位讨论。新民主的特点就在此。因此不是只重形式，只重多数与少数。凡是重大的议案提出来总是事先的协商的，协商这两个字非常好，就包括这个新民主的精神。”[3]周恩来还从国家政治制度的角度论述了人民政协与人民代表大会和人民政府的关系，阐明了人民政协在我国政治体制中的地位和作用。在政协一届会议召开前向政协代表作报告时，他指出：“人民政协全国委员会，便是同中央人民政府协议事情的机构。一切大政方针，都要事先要经过全国委员会协议，然后建议政府执行。”[4]即使是在普选的全国人民代表大会召开之后，人民政协不再代行人大职权了，政协会议还将对中央政府的工作起协商、参谋和推动作用——“国家大政方针，仍要经过人民政协进行协商。”[5]

　　1954年第一届全国人民代表大会召开后，人民政协不再代行人大职权，而作为统一战线组织和协商机构继续存在。1954年10月17日，针对一些人在全国人大召开后人民政协是否还有存在必要产生的疑问，毛泽东专门写了关于人民政协性质和任务的谈话提纲。12月19日他又专门召集参加政协二届一次会议的部分党内外人士座谈，就人大召开后政协的性质、地位、作用、任务等关系到人民政协长远发展的重要问题谈了自己的意见。他指出：“政协不仅是人民团体，而且是各党派的协商机关，是党派性的机关”。[6]“人民代表大会是权力机关，有了人大，并不妨碍我们成立政协进行政治协商。各党派、各民族、各团体的领导人物一起来协商新中国的大事非常重要。”[7]“人大的代表性当然很大，但它不能包括所有的方面，所以政协仍有存在的必要。”[8]值得特别注意的是，这里毛泽东是从国家制度层面来比较人大和政协在发扬社会主义民主方面的不同功能，从政协具有不可替代的协商民主作用方面对人民政协存在的必要性给予了肯定。周恩来也强调：人大、政协“两会只有权力之分，无高低之别。——政治地位是平等的。”[9]

　　改革开放以来，为适应社会主义民主政治发展的要求，中央领导集体在不同的场合都是将人民政协作为实现社会主义民主的重要组织形式来定位的。修订后《中国人民政治协商会议章程》和《中共中央关于加强人民政协工作的意见》中对人民政协的性质定位是三句话：“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。”

　　人民政协作为实现社会主义民主的重要组织形式，其最大的特点是借助人民政协这个政治平台，将选举民主与协商民主结合起来，最大限度地实现人民民主。中国社会主义民主实际包括两个相互联系的部分：一是选举民主；二是协商民主。这两个部分是密切联系的，但又是不可相互替代的。没有协商民主，中国社会主义民主体系就是不健全的；或者说，没有协商民主，根本就没有中国社会主义民主。而中国的协商民主发展，必须有可资借助的政治平台和组织机构，人民政协就是这样的政治平台和组织机构，通过这个政治平台和组织机构，将不同的、参差不齐的政治力量整合起来，最大限度地实现人民民主。

　　中国是一个政治经济发展不平衡的大国，也是一个民族、传统、文化、宗教、地域差异性很大的大国，因此，中国不同公民、不同利益群体的政治诉求和利益表达有着很大的差异。如果没有一套能够吸纳这些不同的政治诉求和政治表达的政治机制，政治局面就不可能保持持久的和谐。在中国的民主组织形式中，我们既有主要体现选举民主的人民代表大会，同时也有主要体现协商民主的人民政协，这样，我们就能够借助于人大和政协的组织优势，将选举民主和协商民主有机地结合起来，从而将社会主义民主提高到一个更高的层次，从组织形态上充分保证人民当家作主。

 

　　二、人民政协的存在和发展是社会主义民主本质的内在要求

 

　　社会主义的本质是什么？有的说是生产资料的公有制，有的说是人民当家作主，有的说是共产党的领导，有的说是共同富裕，等等。依我看，这些都只是反映了社会主义本质的某些侧面。其实，社会主义的本质很简单，就是以社会全体为主义，即以存在于社会中的每一个人为主义。社会主义民主也很简单，就是人民当家作主。在当下中国，人民是一个十分广泛的范畴，它包括一切社会主义劳动者、社会主义建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者。

　　然而，实际社会生活中的每一人，由于历史、社会、人为等种种原因，其社会和政治处境却是千差万别的，而且这种千差万别的状况还会长期甚至永久地存在下去。因此，问题的关键不在于社会成员的差异性，而在于如何平等地对待差异性的社会成员。

　　那么，如何才能实现做到差异的共存和共荣呢？就价值和制度层面来说，这就是倡导和实现社会公平和正义。2007年3月16日温家宝总理在十届人大五次会议记者招待会上回答中外记者提问时谈到民生问题时指出：“解决民生问题还要让人民生活得快乐和幸福。这就要保障人民的民主权利，推进社会的公平和正义。”在谈到社会主义民主政治建设时，他说：“社会主义由不成熟到成熟、由不完善到完善、由不发达到比较发达，还需要一个很长的过程。在这个阶段中，我们要实现两大任务，推进两大改革。两大任务就是：一是集中力量发展社会生产力；二是推进社会公平和正义，特别是让正义成为社会主义国家制度的首要价值。两大改革是：一是推进以市场为取向的经济体制改革；二是以发展民主政治为目标的政治体制改革。”[10]温家宝的以上说法，实际上是公开宣示了社会主义核心政治价值就是实现社会公平和正义。

　　如何实现公平正义呢？从根本上说，就是要让社会的不同个人、不同群体、不同组织能够自主地参与国家政治生活和社会生活，能够畅通地表达自己的意见和诉求，能够自由创造自己的幸福生活，应该是最基本的原则和要求。在实现公平正义问题上，人民政协以其理念的包容性、联系的广泛性、组织的独特性、形式的灵活性发挥着不可代替的作用。

　　其一，人民政协容纳了不同的利益群体，以其组织形式的包容性体现了公平正义的政治理念。改革开放以来，人民政协以增进民主团结为使命，围绕“大团结、大联合、囊括一切代表人物”的目标，努力扩大团结面，增强包容性。全国政协在界别设置上增加了文艺界、科技界、社科界、体育界、经济界以及特邀香港人士、特邀澳门人士等，并适当调整了一些界别名称，使全国政协的界别增加到34个。为适应我国社会阶层的新变化，人民政协又把“社会主义事业的建设者”纳入进来，一大批非公经济优秀代表人士进入政协。人民政协还充分运用联系面广、海外关系多的条件，不断扩大同港澳台同胞和海外侨胞的联系与交往。人民政协不仅是中国人民爱国统一战线组织，并且以其组织形式的广纳性和包容性演绎着公平正义的政治理念。

　　其二，人民政协集合了多元的利益诉求，成为扩大公民政治参与、实现公平正义的重要组织渠道。随着社会主义市场经济的深入发展，我国公民政治参与的要求日益强烈，公民社会迅速兴起并且成为不可抗拒的潮流，社会主义民主政治体系面临着新压力和挑战。然而，在当下中国现有政治体制下，通过完善选举民主来满足公民政治参与要求的空间比较有限，于是，国家回应公民社会的政治参与要求的现实路径就是提升协商民主的层次和水平，有效地发挥人民政协的特殊作用。协商民主固然有许多实现形式，诸如基层社会的恳谈会、咨询会、协商会，决策过程中的民主协商、公民听证等，而人民政协则将这些民主协商的形式提高到国家层面，在国家制度上保证协商民主的实现。在当下的中国，如果没有各民主党派和人民政协的存在及其活动，众多的社会诉求、复杂的利益冲突、广泛的政治参与要求，是很难得以纾解和满足的，因而所谓的社会公平正义也就无从谈起。因此，完全可以说，人民政协集合了多元的利益诉求，成为扩大公民政治参与、实现公平正义的重要组织渠道。

　　其三，人民政协提供了公共协商的组织平台，集合了社会中的不同政治力量，成为实现社会公平正义的重要政治舞台。人民政协由界别组成，很多界别都是特定利益群体的代表，也是我国公民以界别形式表达群体诉求的主渠道。人民政协这种组织结构，有利于人民在宪法、法律赋予的民主权利范围内进行政治活动，有利于扩大公民有序政治参与，也有利于执政党和政府及时了解不同社会阶层和社会群体的愿望要求，准确系统把握不同方面群众脉搏，既维护人民的根本利益，又照顾到各方面的具体利益，还可以使一些社会矛盾和问题得到妥善解决，实现利益关系的协调平衡。而且，政协会议讨论中可以有不同意见的辩论，这对于保证公共决策的正义性有重要意义。“从广泛意义上讲，辩论是人类文明的基本原素之一。它使人类社会能够产生理性而有价值的决定。”[11]由此可知，人民政协作为我国现行政治体制框架内的政治组织、作为我国社会主义民主的“主渠道”，完全有理由也完全能够成为公民有序政治参与和实现社会公平正义的重要政治舞台。

 

　　三、人民政协在社会主义民主政治发展中具有独特优势

 

　　人民政协在中国政治体系中地位独特、优势明显。仅从人民政协的实际工作来看，人们比较公认的优势就有：一是人才荟萃，智力雄厚，能够深入研究一些宏观的、重大的、深层次的问题。二是代表性强，信息量大，能够反映各方面群众的意见、愿望和要求。三是位置超脱，视野宽阔，能够比较客观地提出意见和建议。四是下联各界，上达中央，能够发挥民主渠道的作用。

　　特别需要提出的是，在当下的中国，发展社会主义民主政治，虽然有多种渠道和形式，但人民政协无疑是其中重要的组织形式之一。人民政协通过充分履行政治协商、民主监督和参政议政的职能，对于发展社会主义民主政治，改善和加强中国共产党的领导，改进和支持政府的工作，实现重大决策的民主化、科学化等方面，有着其他任何政治组织所没有的特殊优势。

　　（一）政治协商的重要平台

　　从人民政协的实际作用来看，人民政协的政治协商已经成为重大决策中必不可少的重要环节。江泽民说过：“在我们这个幅员辽阔、人口众多的多民族、多党派的社会主义国家里，关系国计民生的重大问题，要通过人民政协进行协商，广泛听取各民主党派、各人民团体以及各族各界人士的意见，由人民代表大会行使国家权力进行决策，由人民政府执行实施。这样一种政治体制，集中体现了我国广泛的人民民主。它对于我们实现决策民主化、科学化，避免或减少决策失误，保证各项方针政策的贯彻执行，都要具有十分重要的意义。”[12]党的十七大报告中进一步明确提出：“把政治协商纳入决策程序”。[13]这意味着一项重大问题的决策和实施，大体上应经过“执政党提出——政协协商——人大通过——政府执行”这样一套程序，这套程序从制度设计上充分认识到要用决策的规则来制约决策的权力，考虑到把党派、各界公众参与和专家咨询等作为决策过程的基本环节和必要环节，体现了权力制约和行政效率的辩证统一，这个过程可以称之为“中国式的决策过程”。[14]这也就是说，中国的政治协商已上升到国家制度层面，而不只是停留在决策咨询层面，这与西方协商民主仅仅作为选举民主的补充，尚未上升到国家制度层面有很大的不同，

　　从人民政协的组织方式和活动方式来看，人民政协为政治协商提供了重要的组织平台。把政治协商纳入决策程序，就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商，是政治协商的重要原则。人民政协政治协商的主要内容是：国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题；各党派参加人民政协工作的共同性事务，政协内部的重要事务以及有关爱国统一战线的其他重要问题。人民政协政治协商的主要形式有：政协全体会议、常务委员会会议、主席会议、常务委员专题协商会、政协党组受党委委托召开的座谈会、秘书长会议、各专门委员会会议、根据需要召开由政协各组成单位和各界代表人士参加的内部协商会议。人民政协的政治协商，正是借助于这样一套相对规范的组织形式和活动形式而有效地展开的。

　　（二）民主监督的重要机构

　　人民政协的民主监督虽然不具有国家权力性质，但是它作为我国社会主义政治监督体系的重要组成部分和重要环节，有着独特的优势，在社会主义民主政治和政治文明建设中发挥着不可替代的重要作用。

　　其一，具有监督主体的代表性和群众性的优势。人民政协是我国最广泛的爱国统一战线组织，由各党派、人民团体和各族各界代表人士组成，这种广泛代表性决定了人民政协联系着方方面面的人民群众。因此，人民政协的民主监督是体现了广大人民群众意志的监督，有利于执政党和政府及时地听到来自不同方面的意见，能够了解到其他渠道难以掌握的社情民意，能够从不同角度、不同层次充分把各界群众的要求和意见反映出来，代表和反映最广大人民的利益。

　　其二，具有监督内容广泛性和丰富性的优势。人民政协民主监督的主要内容：国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，国家机关及其工作人员的工作，参加政协的单位和个人遵守政协章程和执行政协决议的情况。这种监督既有对外又有对内的特点，是全方位的双向监督、有着自己特色和优势。人民政协是大团结大联合的政治联盟，在政治上有巨大的包容性。在这种包容性基础上的民主监督，比较容易做到知无不言、言无不尽，从而使其监督的内容具有广泛性和丰富性的优势。

　　其三，具有监督形式多样性和灵活性的优势。人民政协民主监督的主要形式有：政协全体会议、常委会议、主席会议向党委和政府提出建议案；各专门委员会提出建议或有关报告；委员视察、委员提案、委员举报、大会发言、反映社情民意或以其他形式提出批评和建议；参加党委和政府有关部门组织的调查和检查活动；政协委员应邀担任司法机关和政府部门特约监督人员等。这些形式，既有政协组织的整体监督，又有党派界别的特色监督及委员的个人监督，上述各个层面构成一个整体，是全方位的、多样性和灵活性的监督。

　　其四，具有监督结果的实效性和高效性的优势。人民政协民主监督的实效性体现在三个方面。一是监督的经常性。二是高度的影响力。三是高层次的专业性。于政协委员的专业优势，他们履行监督职能时不是情绪化地提出问题而是进行冷静的理性思考，而具有较高的准确性；他们的监督不是外行而是内行的监督，常常会提出具有针对性、前瞻性的意见和建议。能够抓住要害处，讲到点子上，收到良好的效果。

　　其五，具有将体制外的监督和体制内监督结合起来的优势。从人民政协的政治定位来看，它不是国家政权机关，它的监督是一种体制外的监督。但是，人民政协又是我国政治体系的重要组成部分，人民政协的民主监督也是我国社会主义监督体系的重要组成部分，因此，它的监督又不完全是体制外的监督，而是一种兼有体制外监督和体制内监督特点和优势的监督方式。这种监督方式的长处在于，一方面它不同于一般的体制内的监督，不能超脱出体制自身禁锢，另一方面它也不同体制外的监督，不能涉及体制内部事务。这种共产党与各民主党派互相监督，有利于强化体制内的监督，避免由于缺乏监督而导致的种种弊端。各民主党派反映和代表着各自所联系群众的具体利益和要求，能够反映社会上多方面的意见和建议，能够提供一种中国共产党自身监督之外的更多方面的监督，有利于执政党决策的科学化、民主化，更自觉地抵制和克服官僚主义和各种消极腐败现象，加强和改进执政党的工作。

　　（三）参政议政的重要场所

　　人民借助于一定的组织形式参政议政，这是社会主义民主的重要实现形式。相比其他参政形式而言，人民政协的参政议政有着其他组织和形式不可比拟的特点和优势：

　　其一，人民政协的参政议政具有制度化的特点和优势。

　　改革30年来，人民政协各级组织已从恢复时期的1000多个发展到现在的3100多个，各级政协委员已达61万多人。上世纪80年代末，在七届全国政协主席李先念主持下，政协履行职能的规章制度建设全面起步。在八、九届全国政协主席李瑞环的倡导下，参政议政作为人民政协一项重要职能应运而生，反映社情民意也成为人民政协独具特色的经常性工作。在对外开放过程中，人民政协的对外交往工作也从无到有，现已成为我国总体外交的重要组成部分。全国政协目前已同世界上121个国家的211个机构和12个国际或地区性组织建立了联系，隶属于全国政协的中国经济社会理事会和中国宗教界和平委员会在对外交往中发挥了独特作用。目前，人民政协的组织、制度、队伍、理论等建设全面推进，提案、视察、调研、反映社情民意、文史资料等、新闻宣传等经常性工作创新发展。

　　其二，人民政协的参政议政具有规范化的特点和优势。人民政协的参政议政并不是随意和偶发的，而是规范的、有章可循的。改革开放以来，中共中央和国家机关先后制定了一系列关于加强人民政协工作的意见和规定。在实际政治生活中，参加人民政协的各民主党派成员对政治、经济、文化、社会生活中重要问题以及人民群众普遍关心的问题开展调查研究，反映社情民意，通过调研报告、提案、建议案或其他形式向中国共产党和国家机关提出了大量的意见和建议，其中许多提案得到采纳实施，或促成了相关法律的制定，或成为制定政策的重要参考依据。

　　其三，人民政协的参政议政具有程序化的特点和优势。人民政协的参政议政也不是临时的、可有可无的，而是程序化的、相对固定的。中共中央主要领导人每年元旦和全国政协全体会议期间都要同各民主党派共商国是；担任政协委员的民主党派成员与其他政协委员一起列席人民代表大会的主要会议，参加国家重大问题的协商讨论，就事关国计民生的大政方针和重大问题提出意见建议；政协的常务委员会会议、主席会议、秘书长会议、专门委员会会议内容不断丰富，为各民主党派更加广泛地参与政治协商创造了条件。

　　（作者：武汉大学政治文明与政治发展研究中心主任、教授、博士生导师）

 

 

参考文献：

  [1]中国人民政治协商会议全国委员会研究室、中共中央文献研究室第四编研部编：《老一代革命家论人民政协》，中央文献出版社1997年版，第45页。

  [2]同上，第50页。

  [3]同上，第17页。

  [4]同上，第53页。

  [5]同上，第53页。

  [6]《建国以来毛泽东文稿》第四册，中央文献出版社1990年版，第634页注释[1]。

  [7]《建国以来毛泽东文稿》第四册，中央文献出版社1990年版，第633页注释[1]。

  [8]《建国以来毛泽东文稿》第四册，中央文献出版社1990年版，第633-634页注释[1]。

  [9]周恩来：《在政协第二次全国委员会第52次会议上的讲话》（1959年3月19日），参见《中国人民政治协商会议资料选集》第三册，第18页。

  [10]《人民日报》2007年3月17日。

  [11]（美）亨利·罗伯特：《罗伯特议事规则》，袁天鹏等译，格致出版社、上海人民出版社2008年版，第271页。

  [12]《江泽民论有中国特色社会主义》（专题摘编），中央文献出版社2002年版，第347页。

  [13]胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》，《人民日报》2007年10月25日。

  [14]李昌鉴：《关于中国的协商民主制度》，《中国人民政协理论研究会2008年度论文集》，中国文史出版社2009年版，第613页。