协商民主：理论定位与实践取向

【摘要】协商民主是与票决民主相对应的民主形式，其特点是用协商的方式来解决政治问题。为了更好地发展协商民主，需要进一步探讨协商民主的理论定位和实践取向。在基本前提上，协商民主既需要社会利益的分化和整合，又需要公共理性和价值共识的形成；在本质特征上，协商民主既具有精英民主的理性稳健的品格，又具有大众民主的生动活泼的特点；在社会功能上，协商民主既应该重点发挥好咨询民主的功能，又应该在某些方面起到一定的表决民主的作用；在政治决策上，协商民主既应该致力于提高科学决策的水平，又应该全力推进公正决策。

【关键词】协商民主 精英民主 大众民主 咨询民主 表决民主

 　 （作者：湖州师范学院教授）

协商民主，作为一种重要的民主形式，是完善政治民主的重要途径。在西方，协商民主作为对传统民主形式的一种弥补，正在受到越来越广泛的关注。在中国，政治协商会议作为协商民主的一种制度形式，在社会政治生活中起着不可替代的重要作用。

　　协商民主是与票决民主相对应的民主形式。这里之所以用“票决民主”这一概念而不用“选举民主”的概念，是因为选举民主只是体现为选择政治官员的民主，无法包含解决其他政治问题方面的民主；同样，这里之所以不用“决策民主”的概念，是因为“决策”只表示了政治行为的内容而没有涉及政治行为的方式，即政治决策既可以通过票决的方式也可以通过其他方式（如协商）。与选举民主和决策民主这两个概念相近而又有所不同，票决民主是指用票决的方式来解决政治问题，包括政治官员的选拔和政治政策的制定。与此相对应，协商民主是指用协商的方式来解决政治问题。政治问题的解决既需要以严格的程序来进行票决，也需要以多样的渠道来进行协商。这样理解的票决民主和协商民主，都体现出涉及内容的全面性和解决方式的独特性。票决民主与协商民主的有机结合，是政治民主的完整体现。

　　要进一步完善协商民主、发挥协商民主的作用，需要进一步思考和研究协商民主的理论定位和实践取向。

 

一、协商民主的前提预设：社会整合与价值共识

 

　　发展协商民主，前提是要形成参与协商的主体。协商的主体当然也可以是单个个人，但在大多数情况下，协商的主体应该是超越个人的。理由很明显，面对缺乏组织化的无数个人，是无法就政治问题进行协商的。协商民主的主体只能是组织化的人群。

　　要实现组织化，又有一个前提，即利益的分化与整合。组织化总是与利益有关，但两者之间的关系可以有两种情况：一种是因为有了共同利益而走向组织化，另一种因为组织化而有了共同利益。传统社会的组织化基本上是后一种情况，如居住在同一区域的人群构成了一个组织。一般而言，这些人并不是因为有了共同利益而居住在一起，而是因为居住在一起而有了共同利益。又如乘坐同一交通工具的人群构成了一个临时性的组织，这些人一般也不是因为有了共同利益而去乘坐这一交通工具，而是因为乘坐同一交通工具而有了共同利益。到了现代社会，这种情况依然存在，但更多的是前一种情况，即因为有了共同利益而走向组织化。而且在现代社会，即使对居住地和交通工具等的选择，也往往会体现出不同利益群体的社会归属。因为随着人群的分化，居住地和交通工具等本身也趋于分化了。由此可见，社会的组织化，既是利益分化的体现，也是利益整合的结果，是利益分化与利益整合的内在统一。

　　利益的分化和整合是协商民主的必要前提。首先，如果社会的利益没有分化，全体民众在利益上是完全或者基本一致的，那就不需要进行政治协商，协商民主就没有必要；其次，如果社会的利益没有整合，每个人都只是自己利益的代表，那么在人口数量巨大的现代社会，就无法进行政治协商，协商民主就没有可能。只有在既有了利益分化，又有了利益整合的情况下，协商民主才既有必要又有可能。相对而言，这两个前提形成于现代社会。虽然传统社会也有利益分化，但这种分化不普遍，也不明显，而且也缺乏对这种分化及其相应的群体归属的自觉意识和认同。而现代化过程既是一个利益分化的过程，也是一个利益整合的过程，同时也是对这种利益分化和利益整合的自觉过程。正因为如此，政治协商才构成了现代社会政治活动的重要形式，协商民主也才构成了现代民主的重要形式。

　　发展协商民主，除了需要以利益分化和利益整合作为前提之外，还需要以公共理性和价值共识作为前提。政治协商固然与各方面的利益诉求有关，但也需要有价值观念和思维方式共识。这是因为协商需要规则，而这些规则的基础则是价值观念和思维方式上的共识。罗尔斯后期著作《政治自由主义》的一个重要贡献，就是提出了“重叠共识”这一概念。在他看来，在一个多元的社会中，必须形成某些“重叠共识”，才能为公共事务的讨论提供公共理性。他提出的正义观念，就是致力于提供这样一个“重叠共识”即公共理性。基于同样的道理，我们党提出了建设社会主义核心价值体系的任务。所谓核心价值体系之“核心”，主要包含两个方面的涵义：一是价值共识（共识价值观），一是价值主导（主导价值观），其中价值共识是核心价值体系的底线，而价值主导是核心价值体系的高端。一个社会，如果没有一个核心价值体系，尤其没有一个价值共识，社会各个方面只是就各自的利益进行博弈，就无法就政治问题达成一致，政治协商就无从实现。因此，作为协商民主的前提，公民不仅要表达各自的利益诉求，而且要遵守社会的价值共识和公共理性。

 

　　二、协商民主的本质界阈：精英民主与大众民主

 

　　民主，顾名思义就是人民当家作主。然而人民当家作主又可以有直接民主与间接民主两种不同的形式。直接民主就是全体公民以平等的资格直接参与政治问题的讨论和决策，而间接民主就是民众通过自己的代表参与政治问题的讨论和决策。比较而言，直接民主可以更为直接地反映民众的要求和愿望，但也因此而容易陷入某种盲目和冲动，甚至因此而导致不同人群之间的裂痕。间接民主可以更为理性地归纳和过滤民众的要求和愿望，但如果代表者离开了民众的监督，也可能会因为追求自己的特殊利益而违反民众的意愿。与直接民主和间接民主的区分相对应的，是大众民主和精英民主的区分。因为直接民主的参与主体是广大民众，而间接民主的参与主体一般总是民众的代表（精英）。

　　就其基本特征而言，协商民主属于间接民主、精英民主。因为如上所述，协商总是各个群体之间的协商，直接参与协商的总是各个群体的代表者，而不可能是全体民众。虽然人们往往把协商民主与代议制民主作为相对应的两种民主，但其实两者都属于间接民主，即都是通过民众的代表者来商讨和决定政治问题。两者的区别只是在于：在代议制民主中，代表的产生具有严格的程序；而在协商民主中，代表的产生具有一定的灵活性。既然协商民主属于间接民主，那么它也属于精英民主。因为能够作为民众的代表而进入协商程序的，大致都可以归入精英的范畴，尽管这种意义上的精英并没有严格的衡量标准。

　　协商民主作为间接民主、精英民主，自有其优越之处，如可以把分散的利益诉求整合成相对集中的利益诉求，可以比较充分地反映各自所属群体的利益诉求，可以比较理性地归纳和过滤民众的要求和愿望等等。然而协商民主如果仅仅表现为间接民主和精英民主，也有其不足之处，那就是容易脱离底层民众的利益诉求而导致利益关系的失衡。因此，协商民主也应该在一定程度上体现直接民主和大众民主的特点。第一，协商民主在制度设计时既应该有固定的渠道和形式，也应该有灵活的渠道和形式。在我国，前者如各级政治协商会议，后者如各种形式的座谈会、听证会等。灵活渠道的引入，可以避免固定渠道的单一性和僵硬性，使更多的民众有机会就政治问题直接表达自己的意见。第二，协商民主在代表安排时既应该关注多数，也应该保护少数。不论是固定渠道的协商民主，还是灵活渠道的协商民主，在安排代表时都应该注意代表的广泛性和全面性，以保障社会少数人群、边缘人群、弱势人群的话语权。第三，协商民主在代表活动时既应该尊重代表的个性色彩，也应该监督代表的群体责任。任何代表都是以个人的形式参与协商活动的，不可能摆脱其个性色彩，社会应该尊重这种个性色彩。但另一方面，代表所代表的并不是自己个人，而是一个或大或小的群体，所以代表应该充分了解自己所代表的群体的意见，其言论应该受到社会的监督，以促使其履行代表的群体责任。通过上述途径，协商民主虽然就总体特征而言仍然属于间接民主和精英民主的范畴，但也在一定程度上体现了直接民主和大众民主的特点。

 

　　三、协商民主的功能定位：咨询民主与表决民主

 

　　民主可以体现在很多方面，实现多方面的功能。这些功能归纳起来，大致可以区分为表决民主和咨询民主两大方面。这两大功能都与政治选举和政治决策有关，但在政治选举和政治决策中起着不同的作用。表决民主是决策者直接就政治官员和政治问题发表意见并作出表决，表示赞同、反对或提出动议等；而咨询民主则是决策者就需要决定的问题征求相关各方的意见，包括就技术性的问题向相关专家征询意见，也包括就价值取向性的问题征求相关利益各方的意见。可以看出，两者的根本区别在于，表决民主的参与者本身就是决策者，而咨询民主的参与者本身不属于决策者的范畴。

　　根据这种划分方式来看待协商民主，那么它基本上属于咨询民主。就是说，协商民主所起的作用，主要是咨询，即了解汇集各方面的意见建议，为政治选举和政治决策汇集民意，提供依据。这也是政治民主的重要方面，因为要真正做到人民当家作主，必须从各个不同方面、以各种不同的途径来集中民意、共商政策并接受监督。然而，如果协商民主的咨询作用在选举和决策的表决中不起实质性的作用，那也是没有意义的。因此，协商民主作为咨询民主只有与表决民主结合起来才能真正起到民主的作用。具体来说，可以有以下三种强弱不等的体现方式：

　　第一种是偏弱的体现方式，即在一般意义上将协商纳入决策程序。就是通过立法或者形成惯例等途径，在作出决策前经过政治协商，听取各方面的意见建议。这种方式之所以称为偏弱的体现方式，乃是因为协商结果不作为决策的依据，而只是作为决策的参考。决策者可以根据自己的判断决定是否吸取协商中提出来的意见建议。但是在这里，协商本身已经成为决策的必经程序，协商中提出的意见也必定会对决策者产生或大或小的影响。

　　第二种是偏强的体现方式，即不仅将协商作为决策过程的一个必要程序，而且将协商纳入决策表决本身。具体来说，就是赋予政治协商机关（如中国的政治协商会议）以某种立法权和决策权。如可以规定某些重大决策除必须经立法机关表决通过外，还必须经政治协商机关表决通过。当然，这种体现方式需要经过科学的设置。

　　第三种是中等程度的体现方式，即将协商结果有条件地纳入决策程序。将协商结果纳入决策程序，意味着协商结果必须在决策中有强制性的体现，而不仅仅是作为参考，这是与偏弱体现方式的区别所在；而有条件地纳入决策程序，则意味着协商结果对于决策结果不具有绝对的意义，这是与偏强体现方式的区别所在。这种体现方式的具体形式，可以在决策机关就一些比较重要问题作出决策之前，先行进行协商，如果协商过程中没有明显的反对意见即可通过。这里的协商不是作为决策的一个表决程序，而是作为决策的一个咨询程序，但这个咨询程序的结果不仅仅是作为参考，如果有明显的不同意见也会影响决策的表决。

 

　　四、协商民主的决策取向：科学决策与公正决策

 

　　这里列出了科学决策与公正决策两项，并不意味着笼统地把科学决策与公正决策对立起来，而是在特定的意义上将它们作为决策的两种不同的取向。虽然从一般的含义来说，公正决策本身也是一种“科学”（即正确的）的决策，而科学决策本身也应该是“公正”（即符合客观规律）的。但从价值角度来说，科学的特点是价值上的无偏向性，而公正总是与价值直接相关。因此，科学决策是价值中立的，而公正决策是价值负载的。一方面，从社会的角度来说，公正本身就是社会的一种价值追求；从个体的角度来说，公正涉及到人与人之间的利益关系。因此，从价值的角度来看，科学决策讲究的是决策的有效性和高效性，而公正决策讲究的是决策在利益关系上的平衡性和平等性。

　　协商民主可以在两个方面发挥作用。一方面，可以对决策作技术上的优化。在决策评估理论中，有一个“3E”理论，一是效力（effective）原则，强调政策的实施能够尽可能实现政策目标；二是效率（efficient）原则，要求政策在尽可能短的时间内发挥最大效力；三是经济（economical）原则，要求政策在最短的时间内发挥最大效力的成本最低。这三个“E”，就是科学决策的基本要求。协商民主之所以能够在科学决策方面发挥作用，主要是因为参与协商的相当一部分是各个行业的专家，对相关行业情况比较了解，知识比较精专，因而可以提供较多的比较科学的意见建议。

　　另一方面，协商民主可以在公正决策方面发挥作用。可以说，公正决策是协商民主所追求的主要目标。政治协商虽然也包含技术层面的咨询在内，但更主要的是利益方面的协调。政治协商的本质，就是要使社会各个阶层、各个集团、各个党派、各个界别就重大政治问题进行协商。而这种协商所追求的目标，就是各方思想形成共识，利益达成平衡，并将这种共识和平衡纳入决策之中。这种决策中的共识和平衡，就是决策公正。

　　公正是民主的精髓。既然民主就是人民当家作主，而人民又是分为不同的阶层和集团的，那么如何维护和实现广大人民的利益便成了决策的根本问题。公正或称正义，其基本含义就是做须做的事情，得应得的东西；其基本精神就是平等，包括机会平等和结果平等。通过协商来实现公正决策，既包括程序上的公正，也包括实质性内容上的公正。程序上的公正是指保证各方面的民众都能够通过自己的代表对需要决策的问题发表意见，提出相关的诉求。这就要求政治协商要考虑到代表的广泛性。而实质性内容上的公正，是指决策的内容能够尽可能地兼顾各方面的利益。这就需要在决策过程中作深入的研究和认真的协商，而不是简单地少数服从多数。只有程序公正与内容公正的统一，才是决策公正的完整体现，从而也才是协商民主的真正体现。