扩大有序政治参与和拓宽政协制度渠道

一、公民政治参与：“扩大”与“有序”

　　政治参与问题“在对于民主的分析中具有特别重要的作用。”[1]首先，政治参与是民主政治题中应有之义、核心之义，是民主政治发展的根本动力。“没有公民的政治参与，政治民主便无从谈起”[2]，“政治参与程度越高，越能体现民主”[3]。第二，对于政治体系而言，政治参与无异于“送上门来”的民意。它便于政府等决策者了解与分析民意民情，完善民主决策，协调社会关系，化解社会矛盾。第三，政治参与有助于公民在参与过程中逐步增强民主意识、民主习惯与民主技能，从而造就合格的民主政治主体。因此，凡重视民主发展，就必须重视政治参与。

　　所谓“政治参与”，通常指“旨在影响政府决策的行为”[4]，或曰，“为了影响政府当局的政策取向及政策内容”[5]的活动。这里的“政府”，当是广义的，即整个国家政权。就中国的政治生态而言，本人认为，还应包括执政党、政协等政治实体，即整个政治体系。那末，既然是“为了影响政府”的“政治”参与，公民是否必定带着“政治”问题而来？未必。公民可能带着“政治问题”而来，也可能带着他（们）认为与政府等决策者有关的经济问题、文化问题、社会问题、生态问题或者其它问题而来，关键看参与的“朝向”和目的。无论带着何种问题而来，只要是“朝向”政治体系，“旨在影响政府决策”的行为，均构成为“政治参与”。比如，为迫使私人企业资方增加工资而举行的罢工不属于政治参与，但要求政府提高工资水准而举行的罢工则属于政治参与。[6]

　　政治参与背后的动力是利益，这不难从参与目的加以分析。公民为何要进行政治参与？“旨在影响政府决策”。为何要“影响政府决策”？是为了“促进或捍卫参与者的利益”[7]。当然，也有为了“促进或捍卫”包括参与者自身利益在内的某种公共利益，如某些环保主义者。按照《布莱克维尔政治学百科全书》解释，“人们是否参与将取决于对预期收益及成本的估判，取决于对自己实现目标的力量的评价。”[8]当今中国，生产资料所有制结构的变动、市场经济体制的推行、社会利益格局的变化，促使公民利益意识与权利意识的渐趋觉醒。利益意识的觉醒，增强了公民通过政治参与以“促进或捍卫”自身利益的动力；权利意识的觉醒，增强了公民运用政治参与权利以“实现目标的力量”。由此决定了我国公民在物质、文化需要日益增长的同时，政治参与需要也在日益增长。

　　基于对这一趋向的洞察与把握，中共十六大提出，十七大进一步强调了“扩大公民有序政治参与”。一是“扩大”，二是“有序”。惟有“扩大”，才能顺应公民日益增长的政治参与需要，为民主政治的发展注入不竭的动力；惟有“有序”，才能保障扩大政治参与之同时维护政治和社会稳定，为民主政治的发展提供必要条件。没有政治参与，便没有民主，但并非有了政治参与就一定有民主。无序的政治参与易于失控，易于导向“骚乱”、“动乱”乃至“暴乱”。而“骚乱”、“动乱”、“暴乱”显然不是人类社会所期望的民主。当无序“参与”导向“乱”像，对政治和社会稳定造成严重危害时，其本身也陷入了“危机”——“参与危机”[9]。可见，我们强调要“扩大”的政治参与，必须是“有序”的而绝非“无序”的政治参与。欲达此目标，需从多方面着力，例如，疏通与拓宽政治参与的制度渠道、提高公民政治参与的有效性、引导公民依法理性地参与等。关于制度渠道的不可或缺性，美国学者享廷顿有过精到的论述。他指出，现代化过程中，“由于国家政治制度化程度很低，对政府提出的要求很难或不可能通过合法渠道予以表达，也很难在政治体系内部得到减缓与聚合。因此，政治参与的急剧增长会引起政治不安定”[10]。其要义，可简约为如下“公式”：政治参与（增长）/政治制度化（低度）=政治不稳定。[11]

　　对于任何一个处在现代化进程中的国家，如何切实提升政治制度化程度，为急剧增长的政治参与供给充分的制度渠道，以保障“参与”和“稳定”共存并进，是一道必须应答的难题。在我国，主要有赖于建国初期和改革开放后的政治制度化建设，可供政治参与的制度渠道，就宏观层面言，已有人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作与政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众（居民/村民）自治制度、信访制度等。问题在于，如何用好、用实、用足这些制度渠道，藉此扩大公民有序政治参与，推进民主政治向前发展？这需要我们切实疏通与拓宽各类制度渠道。而要做到这一点，又必须在制度的中观微观层面进行艰辛的探索与创新。因为，制度是分层次的，宏观制度发挥功效离不开中观微观制度的配套。

二、切实疏通与拓宽政协制度渠道

　　我国可供公民政治参与的各类制度渠道之间，互相联系又各具特点。从政协制度的视角看，政协“是各党派的协商机关，是党派性的机关”[12]，“是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构”，[13]这与中共领导的多党合作制度密切相关。但政协内除了中共与八个民主党派的各自代表外，还有无党派人士、人民团体、各少数民族和各界的代表，还有香港特别行政区同胞、澳门特别行政区同胞、台湾同胞和归国侨胞的代表以及特别邀请的人士。这显示了政协制度具有更加广泛的包容性。政协是“我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式”，这与人大制度密切相关。但作为统一战线组织的政协，不是国家机关，不行使国家权力，重点发挥“政治协商、民主监督、参政议政”功能，其组成人员（委员）主要由中共、各党派、人民团体、各界等协商推荐产生或被政协邀请而来，这是政协制度不同于人大制度的特点。此外，还值得注意，从政协章程的相关规定看，成为政协委员的条件之一是，应在“本界别”[14]中“有社会影响”[15]。其实，政协运行的传统与现状也表明，在政协制度渠道中直接进行政治参与的，大多是来自各界别的“有社会影响”的精英人物，他们的政治参与基本上属于“精英民主”。这可以说是政协制度的又一特点。

　　笔者认为，各类制度渠道应当在保持特点的基础上加以疏道与拓宽，从而可以为“扩大公民有序政治参与”发挥各自功效创造条件。     

　　其一，政协委员是来自各界别的精英人物，但他们并不等同于各界别精英人物的全部。为了“扩大公民有序政治参与”，又保持政协制度的“精英化”特点，委员们应当首先加强与本界别中其他精英人物的联系，在政协中全面反映公民中精英阶层的诉求与意愿，力避政协委员“只代表自己”。

　　其二，保持“精英化”的特点，与坚持政协制度的“人民性”本质并不矛盾。须知，政协的全称一直是“中国人民政治协商会议”，政协的属性一直是“人民统一战线组织”，政协的会徽一直“上冠齿轮，下围麦穗”。应该要求政协委员除了加强联系其他精英人物外，还须尽力倾听与反映本界别中大众（草根）阶层的声音。例如，“总工会（界别）”的委员也应关注与反映农民工与下岗工人的疾苦，“农业界（别）”的委员也应了解与反映一线农民的呼声，“教育界（别）”的委员也应询问与反映普通教师的要求，等等。力避政协委员“只代表精英”。

　　其三，为了实现上述两项，一方面应当根据社会状况的新变化，适当调整与增加若干“界别”。例如，可否将原有的“教育界”分设为“高教界”与“普教界”？可否增加“中华律师协会”或“律师界”？另一方面应当支持或鼓励政协委员在履职活动中进行一些探索与创新。例如，委员作为各界别的精英人物，均负有繁重的本职工作。如何“挤”时间去联系其他精英与大众阶层？如何运用现代通讯工具去加强与社会的联系与沟通？如何像有的委员那样聘用助手，协助自己整理民意、收集资料、斟酌提案？对于其中应该肯定且较为成熟的经验，可上升为具体的制度规范，以制度创新推动与保障政协委员代表精英也代表大众。

　　其四，需要重点表述的是，非政协委员的精英与大众除了被“联系”被“反映”外，是否也允许他们进入政协制度渠道，以自己的名义进行有序的政治参与？或者说，能否在一定意义上扩大政协制度渠道的参与主体，由“委员”扩大到“非委员”，由“精英”扩大到“大众”？这样，政协就不仅仅向公民中的部分精英（委员）开放，而且也向其他精英乃至全体大众敞开大门。如若可行，这无疑意味着政协制度渠道的一次拓宽，政协制度渠道为日益增长的政治参与洪潮分流，政协制度渠道为“扩大公民有序政治参与”发挥更大功效。

　　或许，这需要适度修订与补充政协章程的若干具体内容。不过，作为“委员”与“非委员”两种参与主体的界线依然存在，前者有权利作为政协的组成人员参加政协的正式会议，而后者无此权利，他们将运用其他机制进入政协制度渠道。据此，政协制度的“精英化”特点也依然保持，只是它与“人民性”本质更加紧密地结合在一起。进一步说，政协现有的组织属性也依然不变，它还是“中国人民爱国统一战线的组织、中国共产党领导的多党合作与政治协商的重要机构、发扬社会主义民主的重要形式”。由于在原有“精英民主”基础上添加了“大众（草根）民主”的元素，其作为“发扬社会主义民主的重要形式”之内涵会更加丰富。

　　那末，非政协委员的精英及公民大众可以运用哪些机制，进入政协制度渠道，开展政治参与呢？这需要细化我们的思路。

三、“非委员”进入政协制度渠道的机制

　　本文建议，可否先建立这样两种机制：一是大众提议机制。为了简便起见，这里使用“大众”（或“民众”）概念，其实包括非政协委员的精英与大众两部分。为了区别于政协委员的“提案”，这里使用“提议”概念，主要用于反映公益性意见（批评或建议）。举个例子，一个普通公民长期关注流浪猫狗的保护和管理问题，并着手筹建这方面的志愿者组织（基金会）。如果她能通过“大众提议机制”反映到政协，那就是一位“非委员”（精英或大众）进入政协制度渠道，进行政治参与，“旨在影响政府（政治体系）决策”。

　　二是大众（民众）诉说机制。这里的“大众”（民众）也包括非政协委员的精英与大众两部分。这一机制主要用于维护自身权益。众所周知，现在为维权而信访的人们大多涌向党政部门，从而给这些部门造成了重大的压力。政协能否以“大众诉说机制”来分担这类压力？须知，维权型“诉说”（信访）有的也涉及到政策的调整，有的则事关政策的落实，都在不同程度上“旨在影响政府（政治体系）决策（调整或落实）”，因此，也属于政治参与。

　　上述两种机制的具体运用方式可以是多样的。既可通过政协网站上设立的专门栏目或窗口，也可以通过传统书信，还可来到政协专设的接待室，或者通过本界别的政协委员将“提议”、“诉说”转入政协。后一种方式与政协委员联系本界别其他精英及大众是有区别的，那是非委员主动找委员。

　　两种机制能否可行，能否可持续？这取决于两个因素。一是社会知晓度。如若两种机制真的建立后，必须大力宣传，广而告之，让全社会知晓。还有，应当就委员的产生机制做一些改革和探索，至少应当将拟推荐的委员人选在本界别内公示，让非委员精英与大众知道本界别的委员，以便需要时可以通过政协委员去转交“提议”或者“诉说”。

　　二是参与有效性。只有当参与产生实效，参与才会具有可持续性。否则，再好的参与渠道、参与机制，也只能流于“一次性”、“短期性”，难以持续。按照《布莱克维尔政治学百科全书》的观点，“公民参与的有效性，对于理解民主政治尤其是不可或缺的。但这种有效性又证明是难以衡量的。”[16]依我看，我们这里所说的“有效性”或曰“实效”，倒并不意味着每一次“提议”与“诉说”后，都要产生完全符合参与者要求的效果。但政协应当尽可能地从“提议”与“诉说”中发现合理成分，有的可成为（或部分吸收进）政治协商的议题、民主监督的依据、参政议政的事项、调查研究的课题，有的可转给有关党政部门。重要的是，必须做到件件有反馈。或由政协机关或由政协委员如实反馈给提议者诉说者，让他感受到政协对此是重视的。特别是对于那些在不同程度上真正影响了政策调整或落实的，要向整个社会宣传，让人们知道那些合理的“提议”与“诉说”被采纳了，从而从总体上感受到进入政协制度渠道政治参与的有效性。

  （作者：复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博士生导师） 

注 释：

  [1]《布莱克维尔政治学百科全书》，中国政法大学出版社1992年版，第563页。

  [2]孙关宏，胡雨春主编：《政治学》，复旦大学出版社2002年版，第217页。

  [3]陈振明主编：《政治学》，中国社会科学出版社1999年版，第364页。

  [4]［美］诺曼·尼、悉尼·维巴所述。转引自俞可平主编：《政治学教程》，高等教育出版社2010年版，第151页。

  [5]俞可平主编：《政治学教程》，高等教育出版社2010年版，第152页。

  [6]同上，第151页。

  [7]《布莱克维尔政治学百科全书》，中国政法大学出版社1992年版，第564页。

  [8]同上。

  [9]关于“参与危机”及其成因，可参见俞可平“公民参与民主政治的意义”一文。该文作为“代序”载于贾西津主编、社会科学文献出版社2008出版的《中国公民参与案例与模式》。

  [10]［美］塞缪尔·亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，华夏出版社1988年版，第55-56页。

  [11]同上书，第56页。

  [12]毛泽东语。转引自政协全国委员会网站“政协资料/领导人论政协”《关于政协的性质和任务的谈话提纲》（1954-12-29）的注释。

  [13]《中国人民政治协商会议章程》。

  [14]按照政协章程，“界别”与“界”是两个不同的概念。

  [15]《中国人民政治协商会议章程》。