“把政治协商纳入决策程序”这个命题，最早是中共中央《关于加强人民政协工作的意见》中提出来的。《意见》指出：“把政治协商纳入决策程序，就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商，是政治协商的重要原则”。党的十七大报告在支持人民政协履行职能部分的论述中，又突出强调了“把政治协商纳入决策程序”，是党委开展政治协商所要遵循的重要原则，也是坚持和完善我国基本政治制度，建设社会主义政治文明的新要求的重要原则。这充分表明“把政治协商纳入决策程序”这个问题已经进一步在全党形成了共识，也充分表明积极探索把政治协商纳入决策程序的新思路，是贯彻落实党的十七大精神的一个重要内容，是值得我们深入研究和探索的重要新课题。
一、“把政治协商纳入决策程序”，是时代的必然产物
在改革发展进入新世纪新阶段的关键时刻，中央高度如此强调要“把政治协商纳入决策程序”，这是有其历史必然性的。首先，不少地方已经对“把政治协商纳入决策程序”作了有益探索，积累了一些成功经验。早在1995年，中共广州市委就制定了《关于把政治协商纳入党政重大决策程序的意见》。最近几年，海南、贵州、江苏等省作了一些尝试，如海南省委规定，在年初召开常委会议，专题研究制定政治协商的计划，对在政协协商的议题、方式等作出明确规定。一些县（市、区）也迈出了探索的步伐，如中共重庆市长寿区委作出《关于把政治协商纳入决策程序的实施意见》。这些做法较好地推动了协商民主的开展，为促进党委、人大、政府决策的科学化民主化发挥了积极作用。其次，就全国范围来说，政治协商在发展过程中，还存在着随意性和形式化等问题，还没有真正进入决策程序。就协商内容来说，哪些属于协商范围，哪些不属于协商范围，哪些应该协商，哪些必须协商，认识不尽一致，以致有时该协商的内容没有进行协商。就协商形式来说，有时存在以通报代替协商、以邀请政协负责同志参加会议代替协商的现象。就协商结果来说，有时表现出为协商而协商，协商的成果得不到贯彻和落实。这些问题的存在，充分说明人民政协履行政治协商职能的制度化、规范化、程序化建设方面还存在着空白点，迫切需要通过加强“把政治协商纳入决策程序”这一关键环节，真正使政治协商成为基本的制度安排而不是作为一种政治手段，使协商结果产生实质的合法性与有效性。再次，在当前国际国内形势复杂多变的新情况下，党委、人大、政府要带领人民坚持改革开放，推动科学发展，促进社会和谐，完成全面建设小康社会的历史使命，只有认真履行“把政治协商纳入决策程序”原则，才能使决策判断更具有周密性、精准性、科学性和效率性，才能使广大人民群众的利益要求在国家政治和社会生活中得到更加充分的体现，才能真正有效实现决策的民主化、科学化，才能团结一切可以团结的力量，最广泛、最充分地调动一切积极因素，释放各种社会政治资源的强大活力，从而提高党的执政能力和决策水平。
二、“把政治协商纳入决策程序”，必须做到“三个有机统一”
“把政治协商纳入决策程序”，必须遵循其固有的内在规律，做到“三个有机统一”，才能适应发展社会主义民主政治的新要求，形成一套科学合理的政治协商工作运行方式。
一是要把发挥党委在政治协商中的主导作用和增强人民政协履行政治协商职能的主动性有机统一起来。党的领导是全面领导，负有对人大、政府、政协等各种组织的统一领导责任。贯彻落实“把政治协商纳入决策程序”，一方面要坚持党总揽全局、协调各方的原则，同级党委要统一部署、协调并组织实施人民政协的政治协商，本着“共存、合作、发展”的基本价值和目标，把协商作为基本的途径，通过广泛深入的协商和讨论，使党的主张和意愿成为各民主党派、无党派人士等社会各界的共识，提高党在全社会的凝聚力和影响力。另一方面，人民政协要增强履行政治协商职能的主动性，在党委的统一领导和组织协调下，进一步增强履行政治协商职能的责任感、使命感，主动加强与同级党委、政府、人大的协商，以逐步克服在政治协商工作中存在的随意性和表面化现象，保证政治协商更加富有成效。
二要把人民政协履行政治协商职能的制度化、规范化和程序化有机统一起来。贯彻落实“把政治协商纳入决策程序”，必须正确处理人民政协履行政治协商职能制度化、规范化、程序化之间的相互关系。制度化是核心，贯彻落实“把政治协商纳入决策程序”，必须以制度化为根本，必须把制度建设作为人民政协履行政治协商职能的重中之重来抓；规范化是制度化的基础，贯彻落实“把政治协商纳入决策程序”，必须以规范化为基础，把规范运作作为人民政协履行政治协商职能的重要工作来抓；程序化是制度化的延伸，贯彻落实“把政治协商纳入决策程序”，必须以程序化为突破口，把程序设计作为人民政协履行政治协商职能的关键环节来抓。只有这样，才能使人民政协履行政治协商职能的每一个环节、每一个步骤都有据可依、有章可循、照章办事，不因人、因事、因时而异，杜绝随意性，克服盲目性，从而推动“把政治协商纳入决策程序”深入有序地开展，保证人民政协履行政治协商的职能和作用得到更加有效的发挥。
三是要把政治协商的实体制度建设和程序制度建设有机统一起来。政治协商制度应当是实体制度与程序制度的内在统一。通常情况下，程序制度对于实体制度起保障作用，没有程序制度，实体制度就没有实现的手段。而在以往的实践中，我们对实体制度的重视远远超过了程序制度，导致人民政协在履行政治协商职能的过程中，遇到的不少问题并不是没有实体制度，而是没有可操作性的程序制度。因此，贯彻落实“把政治协商纳入决策程序”，一方面要大力推进制度创新，进一步规范全体会议、常委会会议、主席会议、专委会会议四个层面的协商和例会制度；制定常委会会议通报情况制度；完善提案、视察、调研工作制度；健全反映社情民意、网上交流和市民座谈会制度；建立常委联系委员制度和委员学习培训制度等。另一方面，要努力在党委、人大、政府、政协系统间明确一套相互配合、协调一致的履行政协职能的程序和规范，建立和完善制度体系，解决政治协商过程中时有所遇的“瓶颈”问题，并用规章、制度方式固定下来，形成规范，以便遵照执行，从而使政协组织和广大委员的意见建议，能够顺畅地进入党政决策程序并加以落实。
三、“把政治协商纳入决策程序”，关键要解决好“四个问题”
“把政治协商纳入决策程序”，关键要解决好“四个问题”，才能进一步增强各级党委、人大、政府就本地区的重大问题主动与人民政协进行协商的自觉性。
第一，要解决哪些协商内容纳入决策程序的问题。这个问题的实质是协商什么的问题。从国家层面看,这个问题已经解决了,主要是中国共产党就国家大政方针、政治生活中的重大事项、经济社会发展中的重要问题等,在决策前和决策执行过程中与民主党派、各人民团体以及各族各界代表人士进行协商。从地方层面来看，应该纳入决策程序的政治协商的主要内容有8个方面：党委、政府贯彻党和国家大政方针的重要决策和重要部署；党代会报告，全委会报告、决定或决议；政府工作报告、财政预决算报告及预算调整方案、国民经济与社会发展计划和规划、人民法院和人民检察院工作报告；地区发展总体规划及其他重要规划、行政区划重大调整方案；重要的地方性政策措施；人大、政府、政协、人民法院、人民检察院领导班子换届人事安排及届中调整方案，政府组成部人选任免；及面广、投资巨大、影响深远的政府重大投资和重要基础设施建设项目的决策；关系人口、资源、环境和可持续发展，关系人民群众生活的医疗、卫生、教育、就业及社会保障等方面重要决策。
第二，要解决政治协商在什么时间纳入决策程序的问题。这个问题的实质是怎么协商的问题。就地方而言，总体要求是：坚持政治协商“三在前”、“三在先”原则，即坚持重大的决策主动协商或征求意见在党委决策之前、人大通过之前、政府实施之前。制定经济和社会发展中长期规划要先协商后决策；有关重要人事安排、重大建设项目及事关人民群众生活的重要问题先协商后决定；出台地方性重大政策先协商后定案。遵循 “三在前”、“三在先”原则立，可以有效保证重要问题决策的民主化，增加了决策的透明度，有利于扭转仅有几个人包办决策的现象和决策时“一言堂”、“拍脑袋”等错误倾向，减少因决策失误造成的损失。这是确保党政决策科学性、民主性的重要前提。对因不协商就决策造成重大损失的，要按照有关规定严肃追究相关责任人的责任。
第三，要解决政治协商纳入决策程序的实现形式问题。这个问题的实质是制度体系的建设问题。我们并不是为了协商而协商,而是为了科学执政、民主执政和依法执政而进行协商。为此,不但要有协商,还要有反馈、有监督。要做到这一点,就要建立政治协商与党委、人大、政府以及纪检委的工作机制紧密联系的一系列“刚性”规定，解决政治协商过程中时有所遇的“瓶颈”问题，从而使政协组织和广大委员的意见建议，能够顺畅地进入党政决策程序并加以落实。这些“刚性”规定里，最核心的是两条：一是党委在安排全年工作时，要把政治协商列为重要内容，纳入全局工作计划，并根据年度工作重点或政协党组提出的建议，研究并确定在政协协商的议题，做到统一研究、统一部署、统一落实、统一检查，密切协商与决策、执行的配合。要把政治协商纳入党政工作管理目标，制定相应的管理、考核标准，作为考核各级党政领导干部的重要内容。二是建立党委、人大、政府和纪检委的领导参加政治协商活动和政协领导与委员列席党委、人大、政府以及纪检委相关会议的制度。依据政治协商的不同问题,分别采取个人协商、集体协商、对口协商、上下级协商等多种形式。要科学设定党委政府对人民政协协商意见的处理时限和要求，政府职能部门办理情况的反馈时限和要求，用制度的形式确定下来，形成规范以遵照执行，避免出现政协“不说白不说，说了也白说”的现象，从而使政治协商的结果进入党政决策程序并加以落实。
第四，要解决政治协商纳入决策程序的前置条件问题。这个问题的实质是要人民政协自身要够“强”的问题。贯彻落实“把政治协商纳入决策程序”，对政协工作提出了新的更高的要求，人民政协只有加强自身建设，不断提高自身素质，才能使人民政协履行政治协商职能的民主形式发挥出应有的作用。要进一步遴选好委员，选拔各界精英，建立“人才库”，组织“智囊团”，建设一支高素质的委员队伍。要适应改革开放和经济社会发展的实际情况，研究并合理设置界别，适当扩大部分界别的覆盖面，丰富界别活动的内容，明确界别活动的方法和途径，进一步完善界别活动的保障措施，积极探索发挥界别作用的新形式、新载体。要优化政协机关领导班子的知识结构和年龄结构，安排一些年富力强、精力充沛的干部进入政协领导序列，增强班子的整体活力和社会影响力。要大力加强政协机关的思想建设、组织建设、作风建设和制度建设，把为统一战线服务、为政协工作服务、为政协委员服务作为机关工作的主旨，按照“讲质量、讲实效、讲规范、讲协作”的要求，努力提高服务质量，改进工作方式和方法。
（作者单位：中共浙江省委办公厅）
（责编：樊慧赟）
