人民政协，是中国共产党人和中国人民的一种创造；人民政协理论，是我们需要深入研究的当代中国政治理论。在开展人民政协理论研究的过程中，人民政协如何发挥协商民主的作用，是一个值得深入探讨的重大课题。
人民政协是实行协商民主的主渠道和主要形式
政协章程规定，中国人民政治协商会议不仅是中国人民爱国统一战线的组织，不仅是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，而且是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。为使人民政协在我国民主政治推进过程中发挥更大的作用，2006年2月8日通过的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》明确提出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”这一重要论断，不仅论述了我国社会主义民主有票决选举民主和协商民主两种形式，而且表明人民政协作为一种民主形式，是我国实行协商民主的主渠道和主要形式。
那么，为什么说人民政协是我国实行协商民主的主渠道和主要形式呢？
在我们看来，协商民主的实质，就是要实现公民有序的政治参与。这里的关键，一是“政治参与”，二是“有序”，并使这两个方面能够有机地统一起来。因为，我们不管实行哪一种民主制度或民主形式，都必须有利于国家统一昌盛，有利于社会安定有序，有利于民族团结和睦，有利于人民富裕幸福。凡是不利于这一终极目的的政治行为或民主形式，不管它有多么动听的名称，进行多么富有诱惑力的宣传，都不能轻信和照搬。对于协商民主，学术界有各种不同的解读，国内外有各种不同的观点。我们应该认真地加以研究和借鉴，但必须立足我们自己的实际，研究我们自己的经验，探讨有利于中国社会主义民主发展的协商民主。人民政协作为中国人民在为人民民主而奋斗的过程中创造的民主形式，其优势就在于它能够在很高的层次上实现公民有序的政治参与。人民政协应该成为协商民主的主渠道和主要形式。
我们在这里强调人民政协是协商民主的主渠道和主要形式，是要说明人民政协在协商民主中具有独特的地位和作用。应该讲，协商民主具有多种实现形式。浙江省台州市多年来实行的“民主恳谈会”，就是协商民主的一种好形式。许多地方政府就老百姓关心的民生问题，举行的多种多样的“听证会”，也是协商民主的一种好形式。但是，哪一种形式都不具备政协的优势。这不仅是因为我们的人民政协具有悠久的历史，而且是因为人民政协作为一个由中国共产党和各民主党派、无党派人士、人民团体、少数民族人士和各界爱国人士参加的非国家权力机构，具有民意的广泛代表性和实施协商民主的特殊优越性，具有对国家宪法、法律和法规的实施、重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作进行民主监督的合法权威性，而且还因为人民政协工作的制度化、规范化、程序化，使得政协在协商民主的实施过程中能够具有公开性和公正性。我们有些同志认为政协只是中国共产党领导的统一战线组织，对于政协能否承担起协商民主的重任心存疑虑，究其原因，就是他们对于政协是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式以及政协具有的这些优势，缺乏正确的全面的了解。当然，我们说政协具有这样的那样的优势，并不等于说它自然而然就能够成为协商民主的主渠道和主要形式，而是说我们应该朝着这个方向去努力，推动人民政协成为协商民主的主渠道，成为公民有序政治参与的主要形式。
同时，我们强调人民政协是协商民主的主渠道和主要形式，是从整体来看，政协确实能够在协商民主中发挥重大而又独特的作用，并不是说协商民主是政协实行的唯一的民主形式。正如人民代表大会的民主实现形式主要是按照少数服从多数原则，进行投票表决和选举，但也要进行民主协商一样，人民政协的民主实现形式主要是协商民主，但也要就一些重大决定进行投票表决和选举。对此，我们决不能机械理解、片面解读，而要全面认识民主的两种实现形式，推动人民政协成为协商民主的主渠道和主要形式。
让界别代表与党派社团代表共同在协商民主中发挥主体作用
在协商民主中，履行职能的主体是公民；在人民政协中，履行职能的主体是政协委员。人民政协要成为协商民主的主渠道和主要形式，必须研究如何让政协委员成为协商民主的主体。
我们注意到，参加人民政协的，既有各党派和各社会团体的代表，又有社会各界别人士，还有港澳同胞以及特别邀请人士，具有广泛的代表性。以本届全国政协为例，其委员的构成就很值得我们研究。据有关资料，本届全国政协共有2238名委员，主要分布在两大系统之中。一大系统是来自党派和社团系统的委员，另一大系统是来自界别系统的委员。来自党派和社团系统的委员共有843名，包括中共（99名）、农工（45名）、民革（65名）、民盟（65名）、民建（65名）、民进（45名）、致公（30名）、九三（45名）、台盟（19名）、无党派民主人士（61名）、共青团（10名）、总工会（51名）、妇联（66名）、青联（28名）、工商联（65名）、科协（47名）、台联（14名）、归国华侨联合会（23名）；来自界别系统的委员共有1079名，包括文艺界（159名）、科技界（156名）、社科界（68名）、经济界（130名）、农业界（68名）、教育界（107名）、体育界（19名）、新闻出版界（49名）、医药卫生界（89名）、对外友好界（32名）、社会福利与社会保障界（32名）、少数民族界（104名）、宗教界（66名）。此外，还有特邀人士316名，包括香港特邀人士（122名）、澳门特邀人士（27名）、特别邀请人士（167名）。政协委员的这种代表广泛性，加上政协的非国家权力性质，为人民政协在协商民主中发挥主渠道作用，提供了有利的条件，奠定了坚实的基础。
与此同时，我们不难发现，政协委员的构成已经发生了重大的变化。过去，许多人都认为政协是中国共产党与各民主党派和无党派民主人士之间的统一战线组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商机构。而现在的政协委员中，以党派名义参加政协的只有539名委员，占全部政协委员的24%。政协委员的主体已经是来自13个界别的代表，他们达到1079名，占全部政协委员的48%。正是由于政协委员的构成已经发生了如此重大的变化，所以《中共中央关于加强人民政协工作的意见》指出：“由界别组成是人民政协组织的显著特色。要根据界别的特点和要求开展活动，充分调动各界别参政议政的积极性，认真探索发挥界别作用的方法和途径。”这是符合今天政协的实际并具有鲜明针对性的重要内容，我们应该很好地研究和落实。
这种新情况，也决定了我们在推动人民政协成为协商民主的主渠道和主要形式的时候，不仅要进一步研究如何更好地发挥民主党派和无党派民主人士的作用，而且要起步研究如何更好地发挥各界别代表的作用。现在，在政协工作中，民主党派的作用是相当突出的。这是很好的事情。如果我们的13个界别的1079名政协委员，也能够像民主党派那样在政治协商、民主监督、参政议政中发挥积极主动的作用，那么，我们的协商民主也就能够大踏步地向前拓展和推进了。而且，来自各个界别的政协委员的最大优势，在于他们联系着各个界别的群众，能够代表自己所在界别群众的利益要求。发挥各个界别的政协委员在协商民主中的作用，是落实和推动公民有序政治参与的重要途径。
但是，现在的实际状况是，各个界别的政协委员在政协中人多势不众，作用有限。为什么会出现这种状况？只要对比一下民主党派的做法，就可以看清楚了。民主党派之所以能够在协商民主中发挥较大的作用，除了执政党的领导和支持外，一个很重要的特点是，民主党派有组织保障，具有组织性。他们在参与政协活动的时候，都是有组织有准备的。而各个界别政协委员的弱点，就在于没有组织保障，缺乏组织性。在这样的情况下，要让各个界别的政协委员联系自己界别的群众，在政协活动中成为协商民主的主体，基本上是不可能的。那么，我们有没有办法改变这种状况呢？出路在哪里？我们回过头来再看一看政协委员的构成，就可以发现出路还是有的。举个例子，在社团委员中有一个“科协”，在界别委员中有一个“科技界”，如果我们把这两家合起来，无组织的科技界委员不就成了有组织的科技界委员了吗？而“科协”是什么？就是民主政治研究中特别关注的中介组织或公民社会组织。而这样的组织，正是使“界别”成为名副其实的“界别”的纽带。这样的组织，也是协商民主得以实现的一个重要基础。所以，我们要发挥界别的作用，首先要对“界别”本身进行科学的研究。
与此同时，我们还要注意正确处理好党派与界别之间的关系，让人民政协内部这两个方面军在协商民主中形成互补互动的关系，在推进社会主义民主政治的发展，促进政党、民族、宗教、阶层、海内外同胞的和谐发展过程中，共同发挥积极的作用。
认真研究协商民主的程序
我们在长期的实践中，对于如何开展政协工作，已经积累了丰富的经验。为了使得人民政协更好地成为社会主义民主政治的重要形式，我们应该全面地总结人民政协在政治协商、民主监督和参政议政中形成的成功经验，探讨如何让人民政协进一步成为协商民主的主渠道和主要形式，如何让党派社团的政协委员和各界别的政协委员以及特邀人士都能成为协商民主的主体。
这里有许多问题要研究，考虑到时下许多人担心协商民主会变成少数人暗箱操作的假民主形式，我们可以先研究一下协商民主的程序问题。许多人提出，票决选举民主的最大好处，就是能在宪法和法律的保护下，公开、公平地运作，一旦违法也可以依法追究。协商民主能够弥补票决选举民主的不足，让公民更多地参与选举前后的政治决策，但也存在着主持者不公道、协商过程不透明等问题。出现这样的顾虑，严格地讲，是这些同志对协商民主的运作过程不了解，但是也不能不考虑到有时确会出现这些问题。因此，实行协商民主，必须研究民主的程序问题，并加以制度化、法律化。
地方的经验值得我们借鉴。浙江省台州市在实施“民主恳谈会”这样协商民主时，以他们的试点温岭市中共市委的名义制定过一个《关于“民主恳谈”的若干规定（试行）》，即温岭市委2004年7号文件。这个《规定》一共有十四条款。第一条讲制定这个《规定》的法律依据；第二条讲“民主恳谈”的性质是“扩大基层民主，推进民主决策、民主管理、民主监督的重要载体”；第三条讲“民主恳谈”应遵循的基本原则；第四条至第九条讲各级行政机构、人大和党委“民主恳谈”的议题范围；第十条讲“民主恳谈”会的参加对象；第十一条讲“民主恳谈”的基本程序；第十二条讲“民主恳谈”讨论事项的实施和监督；第十三条讲社团、行业协会和企事业单位也可参照本规定开展“民主恳谈”；第十四条讲本制度自下文之日起试行。海内外的有关专家学者对温岭市出台的这个《规定》非常关注，给予了高度的评价。因为这个《规定》既符合协商民主的原则要求，又具有公开透明的可操作性。尽管这个《规定》具有地方色彩，但是对于研究协商民主提供了一个很好的个案和样本，值得我们重视和借鉴。
与此同时，我们也要注意到人民政协自建立以来，在推进政治协商过程中也积累了协商民主的成功经验。包括在组织政协委员调研和视察过程中，在政协各个专业委员会组织的专题的系统调研过程中，以及在这样的基础上形成的重大问题提案和提案人办案人见面会、“两高”和政府部门负责人到政协委员中面对面座谈等等，都是很好的经验。现在需要研究的是，如何把政协承担的政治协商、民主监督、参政议政职能整合到协商民主中去，并形成可操作的规范的运作程序。
根据这些经验，在确定协商民主的程序时，应该明确五个问题：一是协商议题的提出和确定。既可以由政协常委会提出和确定，也可以由政协委员特别是党派社团和界别提出经政协常委会确定。二是协商会的参与人。既要有议题提出者、关心者（条件成熟时可放宽到由政协出面邀请政协委员外的关心者），也要有议题涉及的政府或党委部门领导人，力避议题提出者、关心者自我商议。三是协商会的议程。主持者不仅要事先通报协商议题，而且要给与会人员有同等的发言权，允许畅所欲言，允许答辩，并负责地将协商的结果向常委会汇报。四是协商决定的公示和公布。常委会可按照民主集中制的原则讨论协商会的进程和结果，并作出相应的决定，在一定范围内公示或在全社会公布。五是协商决定的实施和监督。协商的决定一旦公布，就要由有关部门和单位实施，并启动相关的监督机制，关注决定的实施。这五个问题，实际上是实施协商民主的五个环节。其中，第五个环节对于政协来讲比较困难，有待于进一步研究。但是，一旦这些环节经研究确定了，就应该形成条例，使之制度化、规范化，最好还能法律化。
只要我们以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，立足中国实际，研究社会主义民主的实现形式，包括票决选举民主与协商民主这两种民主形式的特点及其相互关系，就一定能够在政治体制改革和政治文明建设中，在人民政协的实践创新和理论创新过程中，为坚持科学发展观、构建社会主义和谐社会，作出我们更大的贡献。
（作者：全国政协委员、中央党校副校长）
