一、协商民主的含义和特征
20世纪
90年代，在西方政治学界兴起一种新的民主理论，即协商民主。从一般意义上理解，协商民主是与竞争性民主相对应的。它的兴起，既是对竞争性民主的一定程度上的否定，也是对竞争性民主的一定程度上的补充；既是民主理论、民主模式的
一定程度上的创新，也是古代协商理念的
一定程度上的复兴。① 从现代意义上诠释，协商民主就是在公共协商过程中，公民平等地参与讨论，自由、公开地表达意见，通过认真的、理性的思考和审视，形成共识，做出合理的选择，赋予立法和决策合法性的一种民主决策和治理形式。
协商民主作为这样一种民主形式，主要有以下几个特征：（1）合法性。在协商民主中，合法决策是所有人协商的结果，政治平等是协商民主的基本条件。所有受决策影响的利益相关者都平等地参与形成决策的过程，没有人具有超越任何其他人的优先性；决策是在公民及其代表的公共讨论和争论过程中形成的，公共利益是他们的共同诉求；形成决策的讨论过程是一个说服而非强制的过程，协商的目的是达成共识而非强求一致。（2）公开性。自由、公开的信息交流是协商民主的必要条件和重要特征，任何政策建议都必须公开其理由和动机以寻求公众的支持。（3）责任性。协商民主为公民的普遍的民主参与提供了可能，而参与协商使每一个参与者都会产生一种责任感。协商民主还能够使公民看到个人利益与公共利益之间的联系，可以通过协商超越狭隘的个人利益以对公共政策作出理性的选择。这一点，如有的学者所言：协商过程是对当代自由民主中流行的个人主义和自利道德的矫正。（4）包容性。民主协商的过程本身是包容性的，它可以容纳各种不同的利益、立场和价值。政治共同体中的每个成员在平等基础上参与决策，少数也可以合理地影响未来的结果，使社会包容最大化。
应该指出，上述对协商民主的界定和对协商民主的主要特征的概括，很大程度上是源自于目前理论界有关西方协商民主的一些主要观点和评介，由于不同的话语系统及其背景，尚不能完全涵盖和科学解析中国特色的协商民主，因而肯定不是十分准确和严密的。这样的界定和概括明显带有探讨的性质。这一方面是由于西方政治学界在对西方国家竞争性民主的反思过程中阐发的协商民主理论确实有一些值得我们思考和借鉴的地方；另一方面也是由于协商民主虽然事实上在我国已经有了较长时期的实践过程——至少在新中国成立时中共同各民主党派及各界人士协商建国即已树立了一个良好的协商民主的范例——然而把协商民主提升到国家政治体制的层面进行理论研究却还是近些年的事，极而言之，协商民主在理论上的探讨还只是刚刚破题，内中许多基本的问题我们尚处在不萌之中，更何况我们的协商民主的实践亦远未成熟。
二、协商民主与人民政协的关系
人民政协，即中国人民政治协商会议的简称，这个组织的名称本身就含有协商，其主要职能之一也是政治协商，因此它理所当然属于协商民主的范畴。可以说，人民政协与协商民主具有天然的联系。
第一，从政协的性质看，人民政协除了作为最广泛的统一战线组织之外
,还是多党合作和政治协商的重要机构
,是我国政治生活中发扬民主的重要形式。在一定意义上，它就是一个民主协商的机构。正如毛泽东
早在1954年所明确指出：“政协不仅是人民团体，而且是各党派的协商机关，是党派性的机关。”② 第二，从政协的组成看，人民政协包括了我国所有合法党派、各主要人民团体，以及各族各界的代表人物，而且它随着社会的发展进步不断调整其组成单位或界别。这种包容性体现了协商民主的特点。
第三，从政协的特征看，人民政协具有广泛代表性、党派合作性和民主协商性等三个主要特征，这些特征也都符合协商民主的要求。通过政协这个联盟的组织和民主的平台，可以反映不同的诉求，可以集纳不同的意见，可以经过协商形成共识。
第四，从政协的主题看，团结和民主是人民政协的两大主题，这两大主题是相辅相成的。在政协所展示的民主是统一战线范围的民主，是以批评、建议为主要形式的民主，是协商式的民主。在政协，所有参加者都是平等的、自由的，平等地参政议政，自由地发表意见。
第五，从政协的职能看，人民政协的主要职能是三项，但最基础的职能是政治协商。政治协商职能从人民政协诞生的第一天起就已经存在了。政治协商就是民主协商，其他两项职能都是在协商基础上发展起来的，都与协商密不可分。
第六，从政协委员的产生方式看，政协不同于人大，政协委员是按界别协商产生的，人大代表则是按地域选举产生的。政协常委会和政协领导人的产生虽然要经过选举程序，但其基础和起实质性作用的还是民主协商。
第七，从政协的活动方式看，人民政协由界别组成，根据界别的特点和要求开展活动，是政协履行职能的重要特色。在我国现行政治体制中，唯有政协中各党派、团体和界别可以以本党派、团体和界别的名义发表意见、提出提案、开展调研、反映社情民意等。这种活动方式，有党派性而无党争，其实质还是协商式的。
第八，从政协在决策中的作用看，“中国共产党和各级政府就大政方针以及政治、经济、文化、社会生活中的重要问题，在决策之前和决策执行过程中在人民政协进行协商，广泛听取各方面意见，集思广益，这是中国共产党和各级政府实现决策科学化和民主化的重要环节。”③这就是说，政协的协商在我国已纳入了决策程序。尽管这种协商还没有规范化，它在决策中的作用也没有完全实现，但其政策导向和制度要求却是明确的。
在我国，协商民主是一个相对宽泛的概念，党内民主有协商，人民代表大会有协商，政党制度有协商④，基层民主也有协商，而人民政协的民主更以协商为基础和主要特征。人民政协所实行的民主协商方式，与其他民主形式相互依存和影响，在有中国特色的协商民主中具有特殊重要的地位和作用。
人民政协以协商为特征的民主具有鲜明的中国特色。如果与西方兴起的协商民主相比，二者既有相通之处也有重要区别。区别主要有四点：第一，从理论基础看，西方的协商民主是立足于西方政治文化、理论和实践而提出的一种民主决策和治理形式，我们的
协商民主则是在马克思主义理论指导下、立足于中国政治文化和政治实践的一种民主形式；第二，从参与主体看，西方的协商民主强调参与者是全体公民，我们的协商民主的参与者则是各党派、团体和界别的代表人士；⑤第三，从协商内容看，西方的协商民主侧重于公共行政和公共政策的协商，我们的协商民主则主要是就国家大政方针和有关国计民生的重大问题进行协商；第四，从公开程度看，西方的协商民主强调有关信息和内容的完全公开化，我们的协商民主在目前还只有一定的公开性。这些区别，有的是实质性的，但更多的是非实质性的，是不影响民主的性质的。我们所谈论或探讨的中国式的协商民主虽然不可能完全套用西方的模式，但同样作为协商民主，必然会有一些共性，有一些共同的规则，有一些共同的要求，有一些共同的规律性的东西。因此是可以互相学习和借鉴的。 三、政治协商的类型和政协的协商形式
在我国现行政治体制中，有两种类型的政治协商，一种是中国共产党和各民主党派之间的协商，另一种是人民政协的协商。二者都是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要内容。在前一种协商中，共产党和各民主党派都是协商的主体；在后一种协商即政协的协商中，政协则不是协商的主体，而是一种协商的场所或者说组织形式，是由各党派、各团体和各族各界的人士在政协进行协商。
政协的协商有哪些形式呢？1995年全国政协《关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》列了六种形式， 2006年通过的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》又进一步规定为八种形式：“政协全体会议，常务委员会会议，主席会议，常务委员专题协商会，政协党组受党委委托召开的座谈会，秘书长会议，各专门委员会会议，根据需要召开由政协各组成单位和各界代表人士参加的内部协商会议。”这里提出的“政协党组受党委委托召开的座谈会”这一形式，早在1989年14号文件中就已有明确的规定：“中共召开民主党派、无党派人士座谈会，……有的座谈会亦可委托中共全国政协党组举行。”这种形式十几年来虽然很少使用，但从履行职能的规范化的要求考虑，在新制定的文件中予以重新明确还是有意义的。
内容决定形式，形式影响内容。协商形式的进一步规范，将有利于协商活动的进一步开展。现在所规定的八种形式，毫无疑问都很重要。不过，有的用的多些，有的用的少些；有的协商的成分多些，有的协商的成分少些；有的是专门协商问题的，有的并非每次都协商问题；有的协商是纳入决策程序的，有的协商不纳入决策程序。如何用好这些形式，直接影响到协商的效果和政协作用的发挥。如果用得不好，有些协商的形式就难免会变成形式上的协商。
从近些年的情况看，中共中央对开展政治协商十分重视，而且有创新和发展。其中很重要的一点，就是八届全国政协以来，中共中央领导同志在每年政协大会期间都到委员小组参加座谈、讨论，与各界委员共商国是。可以认为，这是在政协进行政治协商的一种有实效、有深度和有良好社会影响的新形式，是对已有协商形式的重要发展。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》对此予以充分的肯定，该文件规定：“党委和政府负责同志在政协全体会议期间参加讨论、共商国是和在政协常委会议期间通报情况、听取意见，应形成制度。”这种形式虽然没有和前述八种形式并列在一起讲，但却是非常有意义的、不可忽视的重要形式。此外，2005年7月和2006年9月，全国政协先后召开的专题协商会，使政协履行政治协商职能的形式有了新的突破。
四、民主发展的目标模式及人民政协的走向
政治民主化是中国政治发展的主要目标，这一点已经成为人们的共识。但对于中国民主政治发展的具体目标模式问题，理论界有不同的认识。
有学者认为，世界上有三种基本的民主形式：一是选举民主，其特点是通过公正的投票并根据少数服从多数的原则，按照多数参选人的利益要求形成决议、法律或选出治理国家的人选及其政党；二是谈判民主，这是国际政治和许多国家的政治生活中常见的一种民主形式，其特点是通过谈判分配利益，以使各方都能对自己的利益要求得到相对满足；三是协商民主，其特点是在全社会范围内由公民平等地参与公共政策的决策，通过广泛的讨论和对话，形成共识或找到最大的共同点即共同利益，做出具有集体约束力的决策。我们实行的中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建立的中国人民政治协商会议，就是协商民主的一种形式。在今后的民主政治建设中，“我们可以考虑从中国的实际情况出发，把选举民主、谈判民主和协商民主这三种形式有机地结合起来，更多地发挥协商民主的作用。”
? 也有学者把中国民主政治发展的目标模式概括为选举民主、协商民主和自由民主，认为我们的目标应当是建立混合民主政体，也就是选举民主、协商民主和自由民主相结合的体制。其中，建立在法治基础上的选举民主是混合民主政体的核心，协商民主是民主政治的重要形式，自由民主（宪政法治、有限政府、司法独立、媒体自由、权力制衡等）是民主政治的高级形式。? 由此可以看出，不管对中国民主政治发展的目标模式有什么样的看法，但有一点是共同的，那就是普遍认同重视和加强协商民主的发展。应该说，发展协商民主，是与党提出的建设和谐社会的主张相适应的，是与社会主义市场经济的发展相适应的，是与社会结构和价值观念的多样性相适应的，也是与中国传统的政治文化相适应的。就政治文化而言，中国政治文化的核心价值之一是“和”。儒家崇尚“和为贵”，强调“和而不同”，把“和”视为政治的最高境界，视为国泰民安的象征。尽管儒家的“和”是建立在封建等级基础之上的，而不是如现代协商民主所主张的以主体间的平等为前提，但它实质上倡导利益主体多元共存和发展的观念、以“和”为依归的政治文化基础，却为协商民主提供了有益的和适宜的文化背景。李瑞环同志在担任第八届全国政协主席时讲道：“人民政协这一组织形式，坚持了马克思主义统一战线、人民民主的基本理论，体现了中华民族和衷共济、兼容并蓄的传统精神”。这段话深刻揭示了人民政协与中国传统政治文化的内在联系，实际上也就揭示了协商民主与传统的和合文化的关联。
人民政协是中国式协商民主的典型形式和主要载体，讲协商民主就不能不讲人民政协，要发展协商民主就不能不发展人民政协。在我国民主政治建设的总格局中，关于人民政协的发展，目前很难提出具体的目标模式，但其协商民主的基本走向还是比较明确的。这主要有两个层面：
其一，在国家民主制度的层面上，人民政协将进一步发挥其协商决策的作用。2005年颁布的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，首次明确“把政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策前和决策执行中进行协商”作为政治协商的重要原则，提出政治协商包括中国共产党同民主党派之间的协商和中国共产党在人民政协与各民主党派、各界代表人士的协商两种基本方式，并对协商的准备、过程、反馈三个阶段提出了明确要求；提出要“扩大各界人士有序的政治参与，拓宽社会利益表达渠道，促进社会和谐发展”；提出人民政协要“努力促进参加政协的各党派、无党派人士开展协商，团结合作。”此后不久，中央有关部门还提出若干重要举措，以贯彻落实该文件精神。虽然，现在还不好据此预测我们在推动协商民主的发展中究竟能够迈出多大的步伐，在近期甚至不宜有过高的期待，但这毕竟是在基本政治制度的高度上稳步向前推进，其政策导向是十分明晰的。如果有其他方面适宜的条件，比如党内民主进一步发展和党内协商民主机制的形成，比如人大立法的进一步民主化，比如政务公开的进一步推进，比如人民群众选举权、知情权、参与权、监督权的进一步实现，等等，人民政协也许会在整个协商民主的发展中而有更大的作为亦未可知。
其二，在社会协调机制的层面上，人民政协将进一步发挥其协商沟通的作用。任何一个国家总会有不同的利益群体、不同的社会阶层、不同的党派组织，如何寻求共识、协调关系、加强团结，对于国家的稳定和发展至关重要。在我国，随着改革开放的深入和市场经济的发展，经济成分、组织形式、就业方式、生活方式日益多样，不同阶层、不同群体、不同行业、不同地域间的矛盾错综复杂，各种不平衡、不协调、不稳定、不和谐的现象举目可见，通过协商沟通，化解矛盾、实现和谐，比以往任何时候都显得迫切和重要。人民政协可以利用自身的特点和优势，发挥积极的作用。比如，它具有组织上的广泛代表性和政治上的巨大包容性, 具有下通各界、上达中央的便利条件，具有独特的社会地位和影响，具有不断完善的民主协商机制。这些特点和优势，不但使政协能够为保持社会的和谐稳定和协调发展起到重要的促进作用，而且有利于推进整个社会的协商民主的形成和发展。
有一点需要说明，我们强调协商民主，并不排斥选举民主，协商民主与选举民主并不是对立的。在我国，二者是紧密联系在一起的，选举民主中有很大的协商的成分或以协商为基础，协商民主中又容纳必要的选举程序。在一定意义上，我们实行的是一种与西方的竞争性民主相对立的协商民主。
（作者：全国政协机关正局级秘书）
①协商民主的理念及其实践像民主本身一样古老，它可以追溯到古希腊时期——在古雅典城邦的民主制度如公民大会和五百人议事会中，已经有了明显的协商民主的成分。
②《老一代革命家论人民政协》，中央文献出版社1997年版，第184页。 ③2005年10月20日由国务院新闻办公室发布的民主白皮书《中国的民主政治建设》。 ④我国实行共产党领导的多党合作的政党制度，这个制度实质上属于协商民主而不是竞争性民主。这一点是可以确认的。但同时还应当看到，多党合作并非我国所独创和独有，协商民主和竞争性民主亦非完全对立或水火不容。就目前世界各国的情况看，约90％的国家实行多党制。在多党制国家中，又有大部分是由两个或两个以上政党联合执政或组成联合政府。而联合就是合作，合作就有协商。联合执政或联合政府，既是多党竞争的产物，也是多党合作的体现。因此可以说，资本主义国家政党间实际上已呈现出一种既有竞争也有合作的态势，多党合作越来越成为一种普遍的政治现象。这种多党合作与我国多党合作的本质区别，在于我们坚持共产党的领导并以协商为基础。 ⑤我国2005年的民主白皮书指出：要“通过各种形式支持和扩大公众对政策决策的有效参与。”这个要求，应该说在方向上与西方国家的协商民主有一致性。 ?李君如：《中国能够实行什么样的民主》，2005年9月26日《北京日报》。 ?何增科：《民主化：政治发展的中国模式与道路》，《中共宁波市委党校学报》2004年第2期。李君如：《中国能够实行什么样的民主》，2005年9月26日《北京日报》。 
