任何制度都是在一定的理论观念指导下形成与演进。加强政治协商制度建设，必须明确相关指导性的理论。
《中共中央关于加强人民政协工作的意见》（以下简称《意见》）提出了政治协商的原则，规定了各级党委要加强对同级政协的领导，及时研究并统筹解决人民政协工作中的重大问题，强调按照《政协章程》的要求，推进人民政协政治协商的制度化、规范化和程序化。这就为人民政协建立、健全内容具体、形式规范、操作有序的政治协商制度指明了途径。
《意见》指出：“把政治协商纳入决策程序，就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商，是政治协商的重要原则”。这一重要原则至少包含三个方面的内容：第一，在决策程序上保证参加人民政协和各民主党派、人民团体、各族各界人士有序参与国家和地方重要问题的协商；第二，协商的空间位置是在决策之前和决策执行过程中进行，在民主、团结、联合、合作精神指导下，在承认对方利益的基础上作出让步，实现理性妥协，使各方利益都得到部分的满足，以此协调关系，达成共识，增进和谐。通过协商的过程不仅推动了党和政府决策的科学化、民主化，而且进一步加强了协商主体间的相互了解和友谊，有利于合作共事。《意见》所指“决策之前”，应该是指问题已经提出，解决问题的各种方案已经拟就，因此，第三，决策过程的含义是指从多种预拟的解决问题的方案中抉择最佳对策的过程。充分展示这一过程，无疑也有助于增强协商的效果，提高政治协商的水平。
根据这一重要原则，政治协商制度建设似应强调以下几点：
一、要重视政治协商在我国社会主义民主政治发展中的作用。
胡锦涛同志在党的十七大报告中，紧扣社会脉搏，进一步深化了对社会主义民主政治的认识，把人民当家作主界定为“社会主义民主政治的本质和核心”，明确提出要“扩大人民民主，更好保障人民权益和社会主义公平正义。”同时指出，发展社会主义民主政治，“必须随着经济社会发展而不断深化，与人民政治参与积极性不断提高相适应”。
现阶段我国正处于一个各方面都在变动的“转型期”。在社会结构急剧变动社会矛盾大量增加的时候，发展我国社会主义民主政治，应该根据我国现阶段的条件，国家任务和国际环境，倡导公正、公义和平等，从社会稳定和矛盾缓和目标出发，既要防止少数人通过手中握有大量财富向政治权力渗透，又要适应利益多元化对更新制度的要求，扩大参与，重视和推进政治协商在我国社会主义民主政治中的作用。这是适合现阶段我国经济和社会发展的举措。为此，（一）要落实好定期协商，更要注意及时协商。对重大事项要及时召开民主协商会、座谈会和情况通报会，广泛听取和吸纳各民主党派、党外人士的意见和建议。（二）要注意协商效果，使各方面的意见建议充分落实到决策水平上和落实效果上。（三）要在协商中促进政党和谐，通过高质量的协商，使党的领导在团结合作和民主协商中得到加强，实现政党关系的长期和谐。
二、应该把政治协商的重要原则法律化
《意见》规定：“把政治协商纳入决策程序，就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商，是政治协商的重要原则”。在我国，政协与党委、人大、政府一起构成现行政治制度的基本框架。人民政协的政治协商在我国政治生活中长期存在并发挥积极作用。虽然政治协商已经写进了党章载入了宪法，但宪法和现有的法律并没有具体规定应在何种范畴，采取何种方式和途径行使人民政协政治协商的权力。当然，这种权力并不是宪法和现有法律明确赋予特定权力机关行使的强制性权力，而是对这种权力能起到制约和平衡作用的，能够克服政治协商运作过程中的随意性，从而增强政协政治协商制度的效力，使协商功能的有效发挥具有法律保障作用的“协商权”。在目前，人民政协至少可以充分运用政协章程明确规定的举行协商会议的建议权，促进有关方面将必须协商的重要问题提交协商。
三、必须对协商的空间位置作出明确界定
对国家和地方重要问题进行政治协商的空间位置应该要有可供操作的规定，以保证协商参与者有比较充分的准备时间(比如，凡需要政协协商的重大事项，党政部门应于15日前提交给政协)，能有足够时间用于调查、分析、咨询和研究，包括通过各种例会、视察、调研、提案等途径和形式，形成可供选择的对策和建议，再通过协商被党政决策机关重视和采纳，并转化为党的意志，政府的决策。这是政治协商的一种理想模式。
但就社会经济发展的实际情况而言，变数很大，有些新问题或突发事件会有协商的迫切性，因而对协商空间的设置也不能过于僵硬。不过，对于新问题或突发事件，其协商的空间位置也应当尽可能有一个大致的量化标准(比如：临时协商的议题应提前3天提交，并由主要负责人向委员通报有关情况)。
四、不断完善现有政治协商的主要形式并落到实处
政治协商主要是通过人民政协一系列会议形式来进行的。政协召开的各种会议不仅是政治协商的主要形式，而且是统一认识、推动工作的必要形式，是研究情况、提意见的重要方法，也是动员群众、组织群众的有效途径。因此开好政协会议必定会充分发挥政治协商的应有作用。对此，李瑞环同志在全国政协第八届第二次常委会上指出：“我们要努力把政协的各种会议开好。……今后开会，会前要做好准备，选准议题，提前通报，会上要发扬民主，直抒己见，相互切磋，形成民主和谐气氛。对会议的发言要及时认真处理，力争做到大家的意见和建议有去向，有着落，有结果”。目前，地方政协的全体会议、常务委员会会议、主席会议、各专门委员会会议等形式的政治协商的制度安排比较周密，实际运作也比较规范，但其他一些会议形式的协商，还要在实践基础上逐步完善，不仅对诸如参与的界别和人员进行协商内容的确定，协商进行的原则和规则以及协商成果的处理及反馈等等都应当予以规范，而且对参与协商的各界别要有具体要求，避免走过场，以保证协商的基本质量和效果。
从现有的协商的形式来看，有关协商议题的提出主要来自党委、人大和政府，呈现一种明显的单向性，而很少有《政协章程》所说的各民主党派、人民团体和各族各界人士“将有关重要问题提交协商”的形式，因而更谈不上有所规范。如果在人民政协，各民主党派等能从被动接受协商转而主动向人民政协提出议题进行协商，由被动转向互动，变单向为双向，必将促进协商政治的发展。
五、进一步规范协商程序
政治协商制度建设所关注的是选择最佳的对策。协商制度建设的核心，不仅是确定政治协商的主要内容与主要形式，而且也包括把政治协商如何纳入重大决策的程序，成为一个重要环节和不可缺少的步骤，从而保证实施的可行性与可操作性，这是具有方法论的意义。此外，程序本身就是民主的一个重要原则，而民主原则必须遵循一定的规则才能运行。因此，协商程序在某种程度上决定了协商过程的民主；同时，协商程序一旦被确定就不能随意改变，因此协商程序的规范将有助于避免和解决政治协商的随意性，并为决策提供多种对策的选择。
根据实践经验，对照《意见》关于主要程序的表述，在确定协商民主程序时，应该明确以下几个问题。一是协商议题的提出与程序的确定，既可以由政协常委会提出和确定，也可以由政协委员特别是党派社团和界别提出的经政协常委会确定者。二是参与协商的人员，既要有议题的提出者、关心者，也要有议题涉及的党政部门领导人，力避议题提出者、关心者的自我商议、自娱自乐。三是协商议程。主持者不仅要事先通报议题，而且要提供各抒己见、畅所欲言的民主宽容的协商环境，并负责将协商结果向常委会汇报。四是协商决定的公示和公布，根据协商讨论的进程和结果，常委会按照民主集中制原则作出相应决定，在一定范围内公示或向全社会公布。五是协商决定的实施和监督。协商决定一旦公布，就要由有关部门和单位实施，并启动相关的监督机制，追踪关注决定的实施。
这些年来，各地政协在规范协商的实践操作中，较成熟的一种程序是接受党委、人大和政府的出题，即：地方党委、地方人大、地方政府提出协商内容的建议---地方政协接受协商议题---地方政协组织调研、论证、形成意见和建议---提交地方党委、地方人大、地方政府---举行协商会议。
毫无疑问，这一程序的线条清晰，合乎逻辑。但要使这一程序能够有助于科学民主决策，还必须进一步实现决策的公开、平等和包容的最大化，充分吸纳受决策影响的利益相关者及其代表，向他们提供决策方案的相关资料和信息，并保证有比较充分的准备时间，在尊重、宽容、妥协和节制基础上，参与讨论和说服，使协商过程具有超越个体自我利益局限的优势，从而在公共利益责任支配下完成协商过程。
在实践中，上述协商程序的实际操作比较规范。有些地方政协根据民主党派、人民团体、各族各界人士提出的议题安排协商形式的运作程序，还需要在实践基础上逐步完善。这里应特别关注和积极探索根据民主党派提议进行政治协商的程序问题。
目前，我国政治协商有两种基本形式，其一是中国共产党同各民主党派的党际协商；其二是中国共产党在人民政协组织中同各民主党派和各界代表人士的协商。人民政协“是党派性的机关”。与其他界别比较，民主党派更要“要善于运用人民政协这一政治组织和民主形式”，充分发挥智囊团、人才库作用，发挥对党政决策的参考作用。作为一个成熟的参政党，不仅要有理论的成熟和有一定的成员数量，更重要的是有一定影响力的高素质的政党成员，有能力参与国家各项工作，在国家政治、经济和文化发展中起推动作用，有能力发现社会发展中存在的问题并敢于提出质疑，以政党成员身份向执政党提出对国家发展和社会进步有建设性的建议，以供执政党决策参政。同时，民主党派还可以利用联系面大、团结面广、具有广泛代表性和包容性优势，将各方面力量凝聚起来，一方面对执政党执政能力建设是一个良好的补充，另一方面也有效发挥我国政党制度在国家建设和社会进步中的作用。当前，在人民政协，民主党派可以充分发挥政党观察问题的独特视角，整合民主党派的人才资源，突出整体功能，注重社情民意，从偏于反映决策执行过程中的问题，进而选择当地改革与建设中具有宏观性、前瞻性、战略性的问题，深入调研，开展咨询论证，主动以党派名义提出有见解有分量的意见和建议，同执政党和政府进行协商，变单向被动为双向互动。必须指出：民主党派如果不在深层次上去研究问题，提出可供选择的若干政策方案，同执政党和政府进行协商，就不可能有力推动科学、民主决策。这也许更能体现民主党派作为政党的本质属性。而这些年来，在社会政策方面，诸如社会福利与社会保障、文化教育、医疗卫生、人口与劳动就业、城市规划与住房政策，乃至食品安全等方面，确也存在有不尽如人意之处，这些已经成为社会关注的焦点和难点问题。如果民主党派能够对这些难点、焦点问题不失时机地建言献策，完善和补充党政机关的决策，那么可以预言，社会决策研究，将成为民主党派在政治协商中的一种新的增长点，它既有利于提高执政党的执政能力，也有助于民主党派在发挥参政作用方面登上一个新平台。因此，要鼓励民主党派主动就一些重大问题与执政党进行互动式协商，而且民主党派所提议题的协商程序，也可参照当地党委等出题的协商所实行的要求和程序，予以个性化的规范。
六、建立和完善与政治协商相关的工作制度，推进人民政协政治协商的有效运作。
党的十七大报告指出：“加强政协自身建设，发挥协调关系，汇聚力量，建言献策，服务大局的作用”。人民政协作为中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要机构，应当不断加强自身建设，通过自身的活动建立和完善与履行政治协商职能相关的制度和渠道，充分反映不同社会阶层团体以及个人利益的表达，通过民主协商方式，平衡各种利益关系，从而有助于党和政府科学民主决策。这些制度大致可以考虑以下几种：
（一）细化政治协商的各种会议制度。包括会议时间、会前准备、议事规则、大会发言、小组或专题讨论等方面规定，核心是确定会议的总体内容和对每次会议内容作出规划，并在每年年初首次常委会会议上通报，使常委会委员心中对全年活动做到大致有数。同时，还应对政治协商中的每个程序制定一些规范性的处理措施，以及规范与这一程序相关的其他制度，如：会议邀请制度，决策协商制度，情况通报制度，工作检查制度，对口联系制度。通过对这一系列会议和制度的细化，使政治协商纳入制度化规范化的轨道。
（二）建立和健全联系群众制度和民意表达的各项工作制度，形成合理有效的工作机制，扩大协商参与人员。政治协商是我国社会主义民主的一种重要形式，这种民主从本质上说是实现公民的有序政治参与；这种协商的主体是公民，为了实现协商民主，人民政协应当创造尽可能多的有序参与渠道和方式，其中不断完善联系群众和民意表达工作机制，通过充分反映社情民意为党委、政府和有关部门提供决策所需要的信息，是一条重要渠道。须知反映社情民意和政治协商是紧密联系、不可分割的。不了解社情民意就缺乏进行协商的客观依据，也就无从推进决策的科学民主。但是反映社情民意并不能直接构成为政治协商的内容。社情民意注重的是对民间社会动态和实际生活的贴近，是对所见社会情况和所闻民众意向的感性而又直接的反映；政治协商则是社情民意的理性升华，它所强调的是政治性、全局性、宏观性，要有一定的深度和广度，甚至要有一定的前瞻性。所以参加人民政协的各个界别特别是民主党派要努力拓展工作领域，收集和反映社情民意并从中发现潜在的问题，归纳出需要协商的基本素材和线索，组织力量进一步调查研究，论证研究，使社情民意从一般的讲情况、谈问题而兼具解决问题的建议和办法，内容更加充实，立意更加高瞻，从而保证协商质量。特别是在当前，市场经济的基本特征之一是社会利益多元化，不同的利益主体需要通过政治参与和政治上的代言人来反映自己的要求(其前提是合理的、非对抗性的)，这已是一个无法逃避的问题。并且，他们的政治参与正是这一政治体制得以有效运作的支持。为要鼓励不同利益主体政治参与，其必要条件之一，就是要建立一个宽容的制度，允许各方充分表达自己的意见并为各方利益充分表达提供一个合法的场所。因此，建立相应的诸如听证会、恳谈会、议事会等形式的民意表达机制，让各种利益集团都能够通过合理与合法途径，充分表达，增强沟通。这正是民主政治的基本要求，是符合中国国情的一种政治参与，而政治协商制度的建设正是为广大社会多元利益的主体的政治参与提供制度的载体，一种利益表达的渠道和场所。而建设各方利益表达和实现各方利益综合平衡的制度和载体，就需要建立和完善一些相关的工作制度予以保证。当前，扩大民意表达的参与人员就应该比较多地将一些新阶层、新群体和海外华侨纳入政协视野之中；增加一些专家型、智囊型的参与人员，以增大专业性的意见建议；尤其应该吸收工农群众中的弱势群体如农民工、下岗工人和退休人员等等，总之，建立这些相关的工作机制和扩大与民意表达相关的人员，有利于拓展政治协商意见和建议的思路和视野，切实完善决策前的协商制度。
（三）建立对协商结果的追踪与反馈机制。规范协商议题的提出和确定协商程序，避免和解决协商活动的随意性，这仅仅是政治协商制度建设的一个重要方面。为了让政治协商真正成为民主党派、人民团体、各族各界人士参与决策的基本途径，它不仅需要强调决策前协商制度的实效性，而且特别需要关注政协委员对大政方针的意见和建议能否为党和政府的长期规划和重大决策所采纳并发挥实际的作用，以改变对政协意见建议追踪落实不够的情况。以往政协协商形成的意见建议报送后，往往着眼于领导有无批示，而对批示后意见建议的落实情况追踪不够，与有关责任部门的沟通联系及督促不够，使政协政治协商的成效难以体现出来。这里固然与政治协商制度建设中的工作机制不够完善有关，但最根本的原因还是没有真正将提高政协工作的有效性重视起来，贯彻下去，落到实处。我们要从发挥政协组织在我国社会主义民主政治建设和构建社会主义和谐社会中重要作用的高度，正确认识这些影响政治协商成效的不利因素，把消除这些现象放到重要的议事日程上，切实提高政治协商工作的实效。
应当指出，推进人民政协工作的制度化、规范化和程序化建设有一个不断发展和完善的过程。政治协商制度建设应当是协商过程的内在逻辑、客观规律和人的自觉活动统一的结果。不断探索和研究政治协商制度建设，不仅政协要切实担负起推动和促进决策前协商制度建设的任务，党、政领导干部更应真正重视不断完善和创新这一制度的建设。在党委“总揽全局、协调各方”的工作格局中，建立和健全“内容具体，形式规范，操作有序，重点明确”的政治协商的运行机制，从而使人民政协的政治协商切实成为中国共产党领导的多党合作的重要体现，党和国家实行科学民主决策的重要环节，党提高执政能力的重要途径。党的十七大报告再次强调推进政治协商制度建设，“把政治协商纳入决策程序”，传递了政治协商制度建设研究的一个重要信息：《意见》强调的“协商在决策之前”，已由重要原则层面进入制度建设层面。这一转变，不仅为全面落实这一重要原则提供有效的保证，而且本身也具有突破性的意义，即：制度本身是历史演化和历史经验的成果，但制度的操作是程序化的，在人的控制范围。因此，有了制度，必须严格执行，使之不折不扣落到实处；这是题中应有之义，无疑是我们从一开始就要认真对待的。
（作者：陈昌福，上海市社会主义学院原副院长;费成康，上海社科院法学所研究员；朱学勤上海大学和平与发展中心主任、博士生导师）
