发展社会主义民主政治是时代赋予我们的历史任务，也是我们党执政兴国的重要保证。而在推进民主政治建设的过程中，人民政协具有重要作用,就如同胡锦涛总书记所强调的：“坚持和完善人民政协这种民主形式，既符合社会主义民主政治的本质要求，又体现了中华民族兼容并蓄的优秀文化传统，具有鲜明的中国特色，是我国社会主义民主政治的一大优势。”但目前来看，人民政协的民主作用还没有充分的发挥出来，如何更好的发挥人民政协在社会主义民主政治中的作用，是新形势下我们要认真探索和解决的重大课题。
一、人民政协在民主政治建设中所体现的作用
人民政协是中国特色社会主义民主政治的重要组织和民主形式，从它诞生之初，就充分体现了社会主义民主政治的基本价值取向。经过50多年的发展，人民政协形成了具有中国特色的民主形式，在民主政治建设中的作用日益得到体现，这种作用主要体现在以下几个方面。
1.民主决策的咨询作用。人民政协既是“党和国家决策不可缺少的信息来源”（李瑞环在2001年6月20日政协九届全国委员会常务委员会第十四次会议闭幕式上的讲话），又是决策的宣传、执行、监督者。人民政协人才荟萃、智力密集、汇集了各方面的专家学者，素有“人才库”、“智囊团”之称，因此，人民政协是民主决策不可或缺的重要力量，它有条件有能力就国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化生活中的重要问题进行深入调查研究，开展政治协商、积极建言献策，为党委、政府正确决策提供可靠依据，从而使党政决策更加符合客观实际，更加体现人民群众的愿望和要求，更加科学可行。
2.权力运行的监督作用。人民政协的民主监督是我国监督体系的重要组成部分，是人民政协三大职能之一。政协的民主监督是以协商讨论和批评建议为主要形式的监督，本质上讲是一种民主权利、民主形式和民主渠道。这种民主监督不是权力对权力的制衡，而是民主对权力的约束。从实施主体看，既可以是政协组织或参加政协的党派团体，也可以是委员个人；从内容看，既可以是党和国家的重大问题，也可以是群众关心的具体问题；从形式看，既有庄重的方式，也可以采取灵活的方法。而且，人民政协自身具有亦官亦民、位置超脱、不受局部和部门利益左右的特点，这种监督优势是其它监督主体所不具备的。
3.公民有序的政治参与作用。公民有序的政治参与是推进社会主义民主政治，保证人民当家作主的重要形式，人民政协是公民政治参与的重要组织形式，是公民参与政治的一个较高层次的重要平台。政协包括各党派、各民族、各阶层、各人民团体和各界群众的代表人物共34个界别。政协的每个界别，都面对各自所联系的群众，政协委员是各个界别的代表，是本界别参与民主政治的代言人，每位政协委员的背后，都有一个庞大的、具备一定影响力和贡献的社会群体。通过政协界别，政协委员可以针对本界别的问题、困难和利益，提炼共同的愿望和主张，把社会各阶层、各群体、各族各界代表人士愿望的表达、诉求的提出，纳入到民主和法制的轨道，使社会各界人士广泛、积极、有序地参与国事。政协这种界别形式体现了人民民主参与的团体性和广泛性的特点，它把分散的、个体式的、自发的人民参与集中联合起来，并转变为团体性、自觉性、经常性甚至是制度化的参与，从而提高了人民民主参与的渠道，提高了人民政治参与的水平与效率。
4.合作议事的平台作用。政党之间的合作议事是中国特色民主形式，人民政协是多党合作议事的重要场所，是发挥政党制度作用和优势的主要舞台，是政党制度实践的重要载体。正如毛泽东同志强调说，政协是各党派的协商机关，是党派性机关。在人民政协中，各民主党派作为参加单位，以党派名义开展活动，如在政协各类会议上，以本党派名义发言，发表意见和主张；提出党派提案，反映社情民意；以本党派名义或各党派联合开展调研等多种活动。正是通过人民政协，各民主党派实现与共产党合作协商，履行其参政议政和民主监督职能，体现中国政党制度的特色和优势。
5.社情民意的上达作用。社情民意是党委和政府制定决策的基础和依据，人民政协联系广泛、上通下达，是反映社情民意的重要渠道，党委、政府通过人民政协这个特殊渠道，可以了解到其他途径不易了解到的真实情况，可以听到其他场合不易听到的不同声音，能够全面准确地掌握决策所需要的各种信息，同时，人民政协通过反映社情民意，把各个方面利益诉求、弱势群体疾苦、基层实际问题等，及时传递给党委、政府，促进其采取措施解决，维护和发展好各方合法权益和人民群众根本利益。
6.化解社会矛盾的“稳定器”作用。发展社会主义民主政治是一个循序渐进的历史过程，既不能过急、更不可能过激，必须以政治稳定为前提。而人民政协为化解各种冲突和矛盾提供了一种制度支撑和制度保障。人民政协组织代表面广，政治包容性强，对各种社会政治力量具有亲和力，人民政协可以利用这个独特优势，积极发挥政治“缓冲带”、社会“减压阀”、“稳定器”的作用，对一些可能影响社会稳定的现象或苗头，及早做出预判，提出处理问题的意见和建议，帮助党委、政府及时有效地解决各种矛盾和问题，消除各种不稳定因素，从而达到协调关系、疏导情绪、化解矛盾、消除阻力、增加助力，形成合力的效果，营造一种公平和谐的社会氛围和安定团结、民主和谐、生动活泼的政治局面。
二、目前人民政协发挥民主作用的现状
目前来看，人民政协在民主政治建设的过程中并没有充分发挥其作用，存在着理论与现实、应然与实然的差距。
1.对政协的民主作用认识不足。目前，一些领导干部对政协的作用还存在不正确的认识：有的领导干部认为政治协商没有太大的作用，是走走过场，形式上表示一下；有的领导干部对协商有“怕麻烦”的思想，认为与政协协商影响效率；有的领导干部本身的民主意识淡漠，缺乏民主作风，甚至是大权独揽，根本就不屑于政协的民主协商和民主监督；有的领导干部甚至本身就把政协当作摆设，所以，在人事安排上把那些快退休或者无法提拔上去的干部安排到政协。正是因为领导干部思想上不重视导致人民政协民主作用的弱化。
2.缺乏有效的制度机制作保障。目前来看，对于发挥人民政协的民主作用，已经制定了相关的制度，可以说，制度的大框架已经存在，而且比较科学合理，但是在一些具体制度方面还不是很完善和规范，还存在一定的亟待解决的问题。有些已经建立起来的制度还过于笼统，缺乏具体规范，不利于实际操作，在实践中很难加以实施和执行；有的制度落后于已经向前发展了的社会实际和需要，不能适应新形势，满足新要求，应对新挑战；有的制度根本就没有建立或者还来不及建立，无章可循的现象在政治协商、民主监督的某些领域、某些方面还不同程度的存在。这样在一定程度上也造成了政治协商虚化，民主监督不力，政治参与走形式的现象。
3.民众政治参与的广度和深度不够。目前，政协、尤其是上层政协的委员大多为社会知名人士和精英分子，一大批社会弱势群体，处于社会的最底层的人是却很难通过政协来表达自己的声音，没有通过政协这一渠道得到很好的关注。造成这一现象的主要原因在于界别设置还缺乏广泛的代表性。应该说，由界别组成是人民政协组织的显著特色，界别的设置有利于发挥政协的作用。但是，目前，界别的设置还不尽合理，在一定程度上影响了政协作用的发挥。一方面，界别的设置没有能够很好地反映社会体制和社会结构所发生的变化，未能涵盖主要的社会阶层，代表新的社会阶层、新兴行业的委员及农民委员较少。另一方面，界别的设置和界别构成的特色不够鲜明，交叉重叠、界限模糊。如；民建与工商联、台盟与台联、九三学社与科技界等党派界别和团体界别有交叉，科协与科学技术界之间也有交叉。由于界别设置还缺乏一定代表性和科学性，影响了政协作用的充分发挥。
4.协商民主还缺少全面性和公开性。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》所规定的人民政协的协商内容涵盖甚广，如重要方针政策及重要部署、政府工作报告、财政预算、经济社会发展规划、重要法律法规草案、人事安排、行政区划变动、群众生活的重大问题等都属于协商内容。但实际情况是：一些重要方针政策及重要部署、重要法规草案、人事安排、行政区划变动、重大工程建设和招投标等很少由党政提交到政协来协商的。目前，能够在政协协商的内容仅限于一些比较具体的、微观的问题。同时，目前我们的民主协商的过程中还存在着公开性不足的问题。
5.合作议事的质量还需提高。目前，党派成员在各级权力机关、政府部门和司法系统担任领导职务的人数太少，而且民主党派担任正职的少，几乎都是副职，这个职务就决定民主党派从整体上处于权力的边缘，加之知情渠道有限，政治信息流动不畅，影响了民主党派合作议事的质量。同时，由于民主党派成员在征求意见的时候，常常是唱赞歌，很多人不大敢讲真话、心里话。因此，合作议事的氛围不是很浓厚。
6.人民政协开展活动仍具有一定的单向性。由于党政部门及领导干部对政协工作的不重视，导致了在实际政治生活中政协本身存在着“三怕”的现象：一怕被说成是“争权”，引起误会。二怕越位，引起反感。三怕“自找麻烦”，这就在很大程度上也制约了政协民主作用发挥。
三、充分发挥人民政协民主作用的几点思考
1.增强党委和政府特别是各级领导对政协性质、地位和作用的认识。要想更好地发挥政协在推进民主政治中的作用，必须加大对人民政协民主作用的宣传力度，借助报纸、广播电视和网络等媒体，利用各种方式，在全社会广泛宣传人民政协的地位、作用和贡献，通过宣传，扩大人民政协在全社会的影响，要让领导干部充分认识到人民政协的重要地位和重要作用，认识到人民政协对于民主政治巨大的推进作用，从而转变观念，更加尊重政协、善待政协，支持政协，把政协的作用充分发挥出来。
2.加强促使政协更好发挥作用的制度机制建设。要发挥好人民政协的民主作用最主要的在于制度机制建设。正如邓小平同志所指出的，制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。制度机制是发挥好政协政治协商、民主监督、政治参与的保障。因此，要努力推进人民政协政治协商、民主监督、参政议政的制度化、规范化、程序化建设。对政治协商、民主监督、参政议政的范围、内容、方式、程序、采纳落实、及时反馈、检验效果办法等做出明确的具有可操作性的规定，做到有章可循，按章办事，保证民主监督的健康运行。比如政治协商方面，就应该在以下几个方面下功夫：第一,协商的原则要制度化。要把协商纳入决策程序，要真正在决策前协商，和决策执行中进行协商，而不是在决策后协商，不是决策过程中的信息通气，也不是决策后或即将决策时的情况通报。第二，协商的内容要规范化。在协商的内容上，协商什么，何时协商、在什么范围内协商、协商意见如何办理和反馈等都要明确的硬性规定；第三,协商的形式要程序化。制度化必须有一定的规范和程序作保证才能实现，如果没有程序，制度、规范形同虚设。协商民主必须依靠严密科学的程序来保证制度和规范的落实。程序就犹如一个封闭的环，环环相扣，缺乏一个环节就会有漏洞，民主协商就会出现问题。第四,协商的实施应该法制化。应该把民主协商置于法律的框架内。目前，民主协商还没有较为完善的实体法律支撑，使得其缺乏具有强制性普遍约束力的可操作性规范。总之，政协应建立高效有序的运行机制，建立健全各项议事规则和工作程序，认真按制度办事，逐步减少随意性，在抓好已有规章制度贯彻落实的同时，进一步的建立健全各项制度。
3.进一步扩大政协的代表性和广泛性。政协应在界别构成上体现更广泛的社会代表性和包容度，使政协真正做到“代表大多数、兼顾各方面”，提高各界群众对政协工作的参与度，使各阶层、各界别的利益诉求在政协这个舞台上都能得到表达。因此，在界别设置上，要做到：一是体现代表的合理性，要增加农民、加工制造业、服务业从业人员的代表人数。二是界别中的人数比例要合理，要随着社会形势、社会结构的发展变化，不断扩大新的社会阶层、新兴行业的委员人数比例。三是在界别的设置和构成上要避免交叉重叠，体现其鲜明的特色。同时，在委员产生上要建立推举或选举相结合的机制，使政协中既有高素质的参政人才，又有可反映民意的代表人士，减少领导同志退休前的过渡性安排。
4.努力提高政协委员履行职能的积极性。政协的主体是委员，充分发挥广大政协委员的作用，是人民政协履行职能的重要保证。党政部门要从选好委员，培训好委员，扩大委员的知情范围和参与程度，采取多种方式激励委员，解决委员应有的政治、生活待遇，开展经常性的活动方面为政协委员排忧解难，创造条件，从而调动广大政协委员参政的积极性和主动性。
5.更好地创造人民政协履行职能的有利环境。一是不断优化政协领导班子和政协机关干部的年龄结构、知识结构，提高政协机关的活力。二是创造一个宽松的政治环境。民主党派一位高层领导人曾说:共产党的肚量就是我的胆量。宽松的政治环境是参政党更好地发挥作用，政协委员更好地履行职能的政治保障。三是要为政协履行职能提供经费保障，使政协组织有条件组织政协委员学习培训，有条件组织调研考察等活动。
总之，人民政协是我国民主政治建设的一大创造，是我国政治体制的重要组成部分，在推进民主政治建设中具有不可替代的作用，我们要充分的发挥和利用政协的这种民主形式，把我国的民主政治建设推向更高的阶段。
（作者：大连市委党校教授）
